在新闻发布之前，新闻发布的内容要经过各级领导层层的审批，经过一次又一次的内部筛选和统一口径。这样一来，最后到达公众的信息的真实性究竟如何，外人自然是不得而知。

受命于危难的新闻发言人制度

2006 年 9 月份，最高人民法院宣布要在司法系统内部建立新闻发言人制度。这标志着新闻发言人制度已经从行政机构扩展到司法机构。

新闻发言人制度或许是近年来除“行政首长引咎辞职制度”之外最风行和最被广为称颂的政府体制改革了。同样地，这两个制度之所以被各级政府部门广为接受，并且得到了大范围的舆论支持和肯定，在一定程度上是得益于 2003 年中央政府处理“ SARS 危机”所积累的成功经验。

自 2002 年 11 月 16 日 广东佛山发现第一起 SARS 病例起，一直到 2003 年 4 月 20 日 ，政府有关部门处理“非典”并不成功。这在一定程度乃是由于政府在应对 SARS 传播时，采取了比较落后的传统的管理方法而导致的。

由于现代交通工具的发展，像 SARS 一样严重威胁人类生命和健康的传染病已经突破了地域和时间的限制，从而使得传统的应对方法统统失效。此外，现代通讯技术和通讯网络的发展，又使得信息封锁的能力受到了严峻的挑战。常规的行政管理体制和行政管理方法统统失效。例如，根据 应星 先生对三峡移民事件的调查和研究，传统的行政管理体制，在应付突发事件时，常规的处理方法往往是“摆平理顺”，其着重点是化解纠纷，压制冲突，而不是给纠纷提供一个制度性的疏导的通道。

对于纠纷，传统行政管理体制中的官僚的第一感觉就是一种“麻烦”，这使得他们在遭遇突发事件的时候，第一反映往往是先封锁消息，以为摆平和理顺赢得时间。这使得传统的行政管理体制内部的信息传递机制并不顺畅，许多对中央高层的决策有着重要参考价值的信息往往不能及时、真实和准确地传递到最高决策当局，而最高决策机构所做的政策也往往无法依靠这个落后的行政体制有效地贯彻到最基层。

SARS 危机可以说是给了这种传统的行政组织体制和管理体制以迎头一击。到中央高层意识到行政机关内部的信息鉴别机制和传送机制失灵之后， SARS 的传播范围已经相当广泛，已经远远超过了常规的行政管理体制能够应对的程度。并且由于落后的行政管理体制采取了落后的信息封锁和信息管制的策略，使得非典传播的信息只能依靠非正式的信息渠道传播。非正式的信息传播渠道的一个重要特点，就是信息的随意性和不可靠性——信息经过非正式传播渠道的传播之后，往往被添油加醋地进行了夸大。在紧急状态下，这种夹杂着谣言和真理的信息往往引发了各种各样的猜测，而这种猜测本身又再次当作信息进行传播，从而加剧了整个社会的恐慌和动荡。

2003 年 4 月 20 日 是一个转折点。中央政府终于意识到了事态的严重性，并且采取了公共危机管理的手段来化解这一公共危机。在动用军队资源介入非典研究和诊断，隔离制度的有效实施之外，中央政府加强了通过正式的信息渠道发布信息。在“非典”期间，北京市组织了 9 次新闻发布会，取得了很好的效果。通过正式的信息发布机制及时发布信息，极大地增加了信息的权威性和真实性，有效地遏制了通过非正式信息传统机制所传播的小道消息，从而消除了这些不真实和不准确的信息对民众心理所造成的干扰，也间接地减轻了政府所面对的公共舆论的压力。

“风险社会”：挑战信息公开能力

总结中国政府处理 SARS 危机的经验教训，至少有如下几点值得我们注意：

首先，由于交通和通讯等现代科学技术的发展，以及改革开放以后整个中国社会日趋多元化和复杂化，中国社会已经日益步入所谓的“风险社会”。如何应对这样一个风险社会对传统行政管理体制所提出的挑战，是非常值得我们深思的一个问题。从 SARS 危机来看，至少有一点相当值得我们重视，那就是新闻媒体往往比行政官僚体制更能准确和敏感地鉴别出重要的信息，并且能够成功地将相关问题转化成公共讨论的议题，提供各种解决问题的建议，从而放大相关问题的影响力，最后引起最高决策层的建议，将这个问题转化成制度内解决的问题。

其次，诸如像“新闻发言人制度”这样的政府正式的信息发布机制的出现，并不以取消和限制传统的其他信息披露机制为前提。相反，正确的做法是，正式的信息发布机制应该采取多元化的方式，尽量使得政府的信息能够公开和透明，从而使得公众更简易和直接地获取政府办公的信息成为可能。我们看到，只要国家的正式信息发布机制所发布的信息能够保证及时和准确，那么各种小道消息和谣言则会自动地消失和失去影响力。因此，新闻发言人制度所针对的乃是各种非正式的信息发布机制，但是其所针对的并非是人们在获取信息之后，对政府相关的行政行为之合理性所做的分析和评价。

最后，无论是新闻发言人制度也好，还是行政首长引咎辞职制度也罢，都是政府在处理公共危机时所采取的一个紧急措施。其在处理 SARS 危机时能够收到良好的成效，并不表明其在处理日常行政管理体制时，就能够收到同样良好的效果。

我们看到，从 2003 年 4 月 20 日 到非典危机的化解，政府的危机应对机制是相当成功的。而“行政首长引咎辞职制度”和“新闻发言人制度”则作为成功地行政管理经验被各级政府接受。 2003 年 9 月 22 日 ，国务院新闻办第一期全国新闻发言人培训班开课， 66 个部委的 100 多名新闻发言人参加了学习。同时，国务院提出了建立国务院新闻办公室、中央各部委、省级人民政府的三级新闻发言人制度。 2004 年 12 月 28 日 ，国新办主任赵启正对中外媒体表示，目前我国三个层次的新闻发布体制已基本建立，在中国内地的 31 个省、自治区、直辖市中， 20 个已经建立了新闻发布和新闻发言人制度。 62 个国务院部门建立了新闻发布制度，设立了新闻发言人，成立了工作班子。

“管制”的新闻发布：信息公开的陷阱？

新闻发言人制度在短短的两年内，迅速获得中央和地方各级地方政府的普遍接受和应用，从一个偶然性的应对突发事件的临时措施变成一个普遍化的制度，在这中间究竟发生了哪些事情呢？其迅速扩展背后的原理究竟是什么呢？

从表面上的理由来看，新闻发言人制度的推广和应用至少有如下两个正当化理由： 1 、促进政府的信息公开和政务公开。 2 、这是中央政府在处理 SARS 危机时所积累的宝贵经验。

但是如果我们深入到这个制度自我扩展和自我演化的背后，我们就会发现一幅完全不同的景象。例如，在建立新闻发言人制度的同时，各级政府往往对政府的行政官员接受采访进行了严格的限制，从而在一定程度上垄断了政府信息的发布权。同时，究竟允许哪些新闻机构参加新闻发布会？参加新闻发布会的记者对相关信息报道的尺度如何？由于各地地方政府垄断了相关信息的发布权，答案似乎不言而喻。

我们知道，行政机关的层层审批使得新闻发言人制度仍然摆脱不了前文分析的传统行政体制的种种弊端。另一方面，许多地方政府在推出新闻发言人制度的同时，也规定新闻机构不得在新闻发布会之前抢发相关新闻。这就进一步堵死了新闻机构通过其他渠道发布新闻的可能性。而新闻发言人所掌握的各种专业技巧，又使得政府机构在同新闻媒介打交道的时候，更具有针对性和主动性。由此，新闻发言人制度往往流变成政府官员躲避新闻媒体采访的挡箭牌。

如此看来，新闻发言人制度背后运作的机理，似乎已经远远地背离了其制度创新的初衷。在重大公共危机中设立的新闻发言人制度，其职能一旦扩散到常规和日常的事务之中时，其不是促进了政府的信息公开和政务公开，而是使得政府更加成功地获得了信息封锁的主动权。其所针对的不再是各种通过非正式机制传播的谣言和小道消息，而是公众由于获得政务信息的知情权和公共事务的监督权而给自身带来的强大的舆论压力。对此，最近最高法院院长肖扬在论证新闻发言人制度的必要性时，说得非常明白：“在中国，媒体对案件审判的报道与日俱增，媒体对司法审判的影响越来越大，媒体对司法审判的关注也使得司法工作面临越来越大的社会压力。”很显然，在这里，肖扬没有说媒体对司法审判的报道是准确的还是错误的，而是强调媒体对司法审判关注数量的增加以及由此媒体对司法审判所带来的影响力和压力的增加。

历史的经验告诉我们，通过压制和封锁信息的方式并不能阻止媒体对相关问题的关注，相反，由于相关信息的缺乏，其必然引起各种猜测和谣言的产生。相反，通过新闻媒体及时准确地报道相关事实，组织相关领域的专家进行客观准确的分析，反而能够有效地引导民意，从而消除公共舆论所可能产生出来的偏见，引导公共舆论产生一种健康理性的监督力量。这对于现在新闻发言人制度来说，或许也同样具有借鉴意义。

当然，要想真正消除由于公共舆论监督所产生的压力，根本上还必须对内部的运行机制进行检讨，释放制度的能量和活力，提高制度的适应能力。这才是治本的方法，而通过新闻发言人制度的设立来进一步封锁政府信息，则是一种饮鸩止渴的治标的方法。

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