●一部《企业破产法》 20 年“难产”，是技术上难以操作还是另有隐情？

●如此漫长的立法背后有哪些鲜为人知的故事？

●此次审议通过的《企业破产法》有哪些重大突破？

破产法三亮点：

破产程序更加明确

对破产实体、程序等问题的规定更加明确，具体法律条文的数量由现行《企业破产法（试行）》的 6 章 43 条，增加到现在的 12 章 136 条。

企业重整可挽救债务人

企业不能到期偿还债务，并且缺乏清偿能力的，应破产清算；重整是新设立的一个制度，债务人有明显丧失清偿能力可能时即可以申请重整。

无论是债权人还是债务人，均可向人民法院提出重整申请。企业重整制度由此引进企业破产法，成为一些企业避免破产的福音。

破产清偿顺序更合理

破产法对破产清偿顺序作出了更加符合我国国情，更有利于保证职工权益的规定。按照‘新老划断'的制度安排，在保证破产人所欠职工的工资，医疗、伤残补助、抚恤费用，社会保险费用以及依法应当支付给职工的补偿金等在破产程序中得到优先清偿的同时，兼顾担保制度的稳定，维护交易安全。

8 月 27 日 ，《企业破产法》刚审议通过，全国人大下午 4 点就在人民大会堂召开了记者招待会，当本报记者赶到现场时，已经有几十家媒体准备就绪了，后面更是摆满了各种摄像器材，一排电脑齐刷刷地排列在右墙边。他们说网站要对这个会做直播，工作人员穿梭其中。

在媒体提问时，美国记者关心的是企业破产法是否适用于中国境内的美国公司。全国人大常委会法工委副主任安建肯定地说，只要是中国境内的具有法人资格的企业，破产法都适用。

正如起草工作组专家王欣新所说，“一次次起草、一次次征求意见、一次次修改、一次次被打回”的《企业破产法》，经过 20 年的反反复复，终于通过了，怎么会不引人瞩目？

破产法　终于破茧而出

《企业破产法》是一部“难产”的法律，现在终于通过了，将要在 2007 年 6 月 1 日 正式实施。这对于为此奋斗了 20 年的《企业破产法》专家——王欣新来说，是最开心不过的事情了。审议刚通过， 王 教授家的电话几乎要被打爆了，在本报记者对 王 教授做专访的三个多小时当中，手机和家里的电话交替响起，但 王 教授每次接电话都很客气，没有一点急躁的语气。他说：“对《企业破产法》大家都很关心，我尽我所知解答公众的疑问是理所当然的。忙是忙点，但很高兴，今天跟你们谈完，下午还要接受深圳卫星电视台的采访，还有第一财经的……” 王 教授清点着他忙碌的日程。

1986 年：中国第一家破产企业出现

因为当时的历史原因，企业破产不是由法院审理而是由工商行政管理部门处理

大学课本《新闻摄影》中有这样一幅获奖照片：透过两扇打开的窗户，一个中年男子眉头紧缩，大口地吸着烟，对面两个年轻人写着什么。那中年男子叫王成，是沈阳防爆器械厂厂长。就在这一天，沈阳防爆器械厂被宣告破产。

“此时此刻，我们全厂职工心情很不平静。作为企业的厂长，我的心情更是沉重。在社会主义市场经济竞争中，我们被淘汰了……”这是王成在企业破产大会上的讲话，下面的倾听者除了工厂的全部职工，还有沈阳市委、市人大、市政协、市政府等 20 多个部门和几十名中外记者。 1986 年 8 月 3 日 这一天被永久的记入了史册。

“中国沈阳，一项重大的实验”，“中国东北的沈阳城发生了‘地震'，‘超过八级的改革地震'。”诸如此类的外电报道一下传遍了世界。

沈阳防爆器械厂作为破产试点被人们记住了，但另外两家企业却躲过了这一“劫”。 王欣新 教授说：“本来沈阳市是挑了三家企业做破产试点的。在政府的扶持下，那两家企业起死回生了，那破产的典型自然就落到了继续亏损的沈阳防爆器械厂头上。”

王欣新 教授指出：“沈阳防爆器械厂虽是我国改革开放后的第一家破产企业，但其操作并非依《企业破产法（试行）》进行的。因为当时还没有《企业破产法（试行）》，案件是依照沈阳市制定的《沈阳市关于城镇集体工业企业职工破产倒闭处理试行规定》实施的。因为当时的历史原因，法院没有法律依据审理破产案件，最后是交给工商行政管理部门处理的。”

沈阳防爆器械厂的破产虽然对国家来说是走出了很重要的一步，但它的善后工作却引发了一系列思考。

据 王 教授介绍，当时还没有“下岗”一说， 76 名在职职工一下没了饭碗，除了一些年纪轻或有技术的职工自谋职业外，其他大部分人员处于失业状态。他们日常做的事情就是到工厂门口集合，然后商量到哪个部门门口去静坐、上访。他们在公交车上也不买票，售票员过来问时，便回答：“我们厂都破产了，哪有钱买票！”

对这些失业职工的最终安置， 王 教授介绍说：“当时一些职工认为，企业破产了，政府就应安置职工再就业。政府无奈便一次次予以安置，而职工不满意就不去，有的人是安排了一次又一次就业，直到其满意为止。”在旧的经济制度下，企业的破产，却使职工安置成为政府的噩梦。

1988 年：

《企业破产法（试行）》，世界立法史上的首创

有趣的是，当时立法规定，《企业破产法（试行）》须在《全民所有制企业法》实施 3 个月后才能实施，而当时《全民所有制企业法》还没有制定

时任沈阳市市长的李长春亲自布置实施《破产倒闭规定》，并痛下决心在沈阳防爆器械厂破产的同时，我国第一部《企业破产法（试行）》的起草工作也在紧张地进行。

1984 年 5 月，有人向第六届全国人大提交了关于制定《企业破产法（试行）》的提案。 1985 年 1 月，《企业破产法》起草工作小组成立。

1986 年，一份 40 多条的《企业破产法（试行）》草案成型了。兴奋之余，专家小组成员急忙提交全国人大常委会审议，但结果却给他们泼了一盆冷水。首次审议《企业破产法（试行）》时，出现了激烈的意见分歧， 50 名发言者中 41 人反对，只有 9 人赞成。

经过反复讨论修改，全国人大常委会于 1986 年 12 月 2 日 对《企业破产法（试行）》进行表决，结果是 101 票赞成， 0 票反对， 9 票弃权。

本次会议《企业破产法（试行）》通过了，但在何时实施的问题又出现一个小插曲。 王欣新 教授介绍说：“当时立法规定，《企业破产法（试行）》须在《全民所有制企业法》实施 3 个月后才能实施。而有趣的是，当时《全民所有制企业法》还没有制定。一部法律要等另一部还没出台的法律实施 3 个月后才能实施，这在世界立法史上也算是首创。”

“由于《企业破产法（试行）》存在过于粗略，缺乏可操作性，还存在一些不妥之处。为保障《企业破产法（试行）》的实施，大约在 1987 年，由国家体改委牵头开始了《破产法实施条例》的制定。” 王欣新 教授参加了实施条例的制定，并进行了社会调研。

他说：“我们在调查中发现很多问题，在对破产制度的理解与执行上还存在很多误区。如当时沈阳电缆厂兼并了破产的沈阳金属编织厂，时逢春节，兼并后，为纳入本厂的破产企业职工开了欢迎大会，宣布所有破产企业职工都享受本企业职工的待遇，为他们发放了节日物品和津贴。据说有些破产企业的职工感动得痛哭流涕，说还是社会主义好，还是破产制度好。对他们来说，破产不仅没有风险，反而成为摆脱亏损企业、改善待遇的最好方法。所以，《企业破产法（试行）》的一些社会作用的发挥，必须要有其他相关制度的配合，人们的观念也一定要改变。”

1989 年后：《企业破产

法（试行）》搁浅

一些人士提出，破产制度是资本主义的，在中国是行不通的，应予废除

1988 年 8 月 1 日 ，《全民所有制企业法》通过， 3 个月后， 11 月 1 日 ，《企业破产法（试行）》开始实施。

“《企业破产法（试行）》通过后，相当一段期间，全国破产的企业少得可怜，一年也就几十家。”王欣新教授发出了这样的感叹。

据统计，《企业破产法（试行）》生效后的半年多里，全国各地法院受理的破产案件为 98 起。第二年就少了很多。

对于这种现象， 王欣新 教授说：“当时《企业破产法（试行）》的出台在很大意义上还是宣示性的，所以《企业破产法（试行）》通过后，最初对其讨论非常激烈，但几个月后就渐归沉寂了。客观上讲，企业破产法（试行）的制定出台有一定的超前意义。这里的超前，不是指当时的社会不需要破产法，而是指很多社会配套措施还不具备、不完善，如无社会保障制度等，这导致了破产法在实施过程中遇到了很大的社会阻力。”

到 1989 年时， 王欣新 教授说，《企业破产法（试行）实施条例》已经制定出第二稿，准备报国务院批准，但因为“六四风波”导致的社会形势变化而搁浅，最后无疾而终。一些人士还在报纸上提出，破产制度是资本主义的，在中国是行不通的，应予废除。

1994 年：

新《企业破产法》起草

随着企业破产的增多，下岗工人越来越多；由于在《企业破产法（试行）》中将其他所有制企业列入其中，以至于后来借破产逃废债务的邪风蔓延，于是国有企业职工事业安置基金和防止破产欺诈被摆上了桌面

“上世纪 90 年代中国确立了市场经济发展模式，改革环境有所好转。 1994 年开始，又明确提出要制定一部新的《企业破产法》。”王欣新教授说道。

同时，这样一组法院受理破产案件的数字也足以说明 1993 年前后的变化：继 1990 年的 32 件之后， 1991 年就增加到 117 件； 1992 年又升到 428 件，超过历年总和； 1993 年则达到 710 件； 1994 年又翻了一番，达到 1625 件； 1995 年更创下了 2385 件的高记录。

1993 年秋，国家经贸委和国家体改委根据人大常委会、国务院关于严格实行《企业破产法（试行）》的批示，分别组织调查组，用两个月的时间对 5 个省的企业作了调查。调查之后，提交了《关于部分省市实施破产法的专题报告》。

1994 年 3 月，全国人大财经委员会根据八届全国人大常委会立法规划的要求，着手组织进行《企业破产法》的起草工作。随后，起草小组起草了《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》，并于 1994 年 10 月 25 日颁布。从 1994 年初开始，体改委选择了若干城市，试行“优化资本结构、增强企业实力”的改革，其中将破产列为试点的首要内容。

同年 6 月 2 至 4 日，在重庆召开了 18 个城市的企业破产试点工作会议。国有企业职工事业安置基金和防止破产欺诈被摆上了桌面。

由于《企业破产法（试行）》有很多不完善的地方，在实施过程中也出现了一些新问题，最严重的就是出现了破产诈骗行为。比如：采用欺诈、欺骗的手段，或将破产财产隐瞒、藏匿；或假赠亲友，私下转移，最终转归自己；或放弃债权，无偿转让，以求其他利益等等。其最终目的均在于使破产财产减少，以损害债权人的利益。

因为在《企业破产法（试行）》中将非国有及其他所有制企业列入其中，以至于后来借破产逃废债务的邪风蔓延到乡企和民企时，法律面临缺席尴尬。凡破产总是国家倒霉的不正常格局愈演愈烈。

而与此同时，随着企业破产的增多，下岗这个词的演绎也日益白热化。下岗工人越来越多，安置也成为政府的工作热点。

2004 年：制定新《企业破产法》突然提速

当时，我国有领导人到欧盟考察，中国向欧盟提出对中国市场经济进行援助。欧盟不同意四条理由之一是中国没有市场化的《企业破产法》

2004 年，为何制定《企业破产法》的工作突然提速？

王欣新教授给出了这样的回答：“与当时的政治经济环境有关，当时，我国有领导人到欧盟考察，中国向欧盟提出对中国市场经济进行援助，但欧盟在考察中国市场经济后得出一个结论，不同意给中国市场全面的开放，其中有四条理由，其中一条就是中国没有市场化的《企业破产法》。”

从此，《企业破产法》的制定开始引起了国家领导人的重视。那一年，《企业破产法》的制定工作进展迅速， 6 月提交一审， 10 月提交二审，本准备在 12 月提交三审并表决通过，但后来在担保物权债权与职工债权清偿优先权的争议中被搁置了。

《企业破产法》提交审议的程序是，先取得立法起草组的同意，然后再取得财经委的同意，最后是得到委员长会议的同意，才能够上人大常委会审议。在各个环节中都可能出现意外，使法案被搁浅，也可能出现不同意见，甚至使立法草案大变模样。如起初的草稿规定以“不能清偿到期债务”作为破产原因，但讨论中有人认为这样可能使企业破产太多，提出加上个“资不抵债”。必须同时符合两个条件才能破产。

“从法理上讲，这两个原因放在一起是不协调的，要求债权人申请破产时举证证明债务人资不抵债是不可能的事情，法院对此也很难迅速做出判断，决定是否受理破产案件。所以后来法律草案修改时选择了一个折中的方式，在后面又加上了一句：或者明显缺乏清偿能力。以解决立法中的问题。”王教授说。

国资委：国有企业将告别政策性破产

政策性关闭破产一直是近十几年来国有企业一道最后的“保护屏障”，至此，在中国最高立法机构 27 日表决通过《企业破产法》之际，除已列入国务院总体规划的近 2000 家国企外，其余约 10 万户国企将失去“特殊照顾”政策，转而选择市场化的退出方式。

关于国有企业破产的问题一直是困扰国资委多年的问题。

国资委副主任邵宁就曾说：“政策性破产可以说是在市场经济体制不完善的情况下，解决国有困难企业退出市场的一项成功的制度创新。国有企业进入市场后，出现了一大批困难企业，这有其特殊的历史及现实的原因，如果没有政策性破产，国有困难企业就无法退出市场，国有经济的运行质量和效益就不可能上去。”

“到 2008 年，政策性破产就彻底结束了。”提到政策性破产，王教授如此说。

所谓政策性破产，是指国有企业破产时，将全部资产首先用于安置破产企业的失业和下岗职工，而不是用来偿还企业所欠的债务包括担保物权人的债务。

国有企业政策性破产自 1994 年开始实施，据国务院国资委统计，截至去年年底，全国实施政策性破产项目 3658 家，需要退出市场的国有大中型特困企业和资源枯竭矿山，已有近 2/3 实施了关闭破产。

“一些沿海地区需要退出市场的企业绝大多数已经操作完毕，北京、上海、江苏、浙江、福建 5 个省（市）已经停止实施政策性破产，全面转向依法破产。”邵宁说道。

列席审议《企业破产法》的全国人大代表迟夙生律师也多次发表意见说，市场经济优胜劣汰，企业有生就有死，《企业破产法》的出台，为市场经济下的国有企业提供了一个正常新陈代谢的机制。

而《企业破产法》一出台，各地方国资委也都表示有法可依了。石家庄市国资委有关负责人说：“原来我们主要按照最高法院的相关司法解释操作企业破产工作，此次《企业破产法》以法律的形式固定下来，会使破产工作的执行力度更大，这对于推动我市的劣势企业退出市场，进一步调整经济布局、优化经济结构，促进全市经济的健康、快速发展是非常有利的。”

政策性破产：

8 年还没收工

新疆库尔勒一家造纸厂的老张厂长，六七年来从库尔勒到乌鲁木齐，再到北京，劳动部、银行、财政部一趟趟地跑。用他自己的话说“ 60 多岁的人了，该休息休息了，到今年 10 月就应该全部办完了，我也要松口气了。”

记者采访时，张厂长正好来北京，他说是来找财政部拿钱的，还有最后一笔钱没给。

张厂长说：“ 1999 年工厂一停产，就考虑了破产的问题，但破产远没有想象的简单，申请破产要准备很多材料，包括破产的理由等等。我们厂的理由是资不抵债，厂里的固定资产只有 4000 万，可外债就高达 5000 万，自然是可以申请破产的。但又让做安置员工的方案、工人以前的工资情况、企业的发展情况等等，要准备十多种材料。”

“准备好了就上报到乌鲁木齐，但一次次被打回来，说不详细，我也没有办破产的经历，只能慢慢摸索。工人们每个月只能拿到 150 元的最低生活补助，但却没有来闹事的，我已经很欣慰了。所以到了退休年纪我还是继续为厂子跑这个事情。”

“一批批材料报到乌鲁木齐后，又上报国务院破产协调办公室。这个机构主要协调劳动部、银行、财政部几个部门，因为我们属于政策性破产，所以工人安置情况、工资等国家都要管，主要找国家财政。同时需要破产的有很多企业，不是一家两家，所以要等，一个个审查一个个批。”

到 2003 年 9 月，厂子的破产终于批下来了。但这丝毫没让张厂长清闲下来，他说：“破产批下来了，下一步工作更多，主要是清算，要做个破产目录，主要在工人这方面，医疗费、安置费等等，都要交个报告上去。比如一个正式职工，就要算出他上一年的收入是多少，然后把这个数字乘三就是他应拿的钱；合同工又不同，合同工就直接是上一年的工资就可以了。几百个人要一个一个地算，这要花费很多的精力，而这只是破产目录中的一项。”

张厂长介绍说，一项项算完，就又是按程序一项项报批，飞乌鲁木齐、飞北京，然后又是等，通不过的话再重新算。

“不过快结束了，到今年 10 月就应该全办完了。”最后，张厂长兴奋地对记者说。

依法破产：

职工欢迎 老板加压

“明确地把破产人所欠职工部分作为第一顺序清偿，这是最大限度保护破产企业职工的权益！”石家庄四药办公室史主任就这样说。

实际上在企业破产过程中给了职工一个知情权、参与权、表决权，因为“职工安置预案以及职工工资的支付和社会保险费用的缴纳情况”没有职工签字肯定不行。

然而，老板们的担子就更重了。现实中，有的企业破产后，职工生活艰难，工作无着落，而企业的负责人却依然逍遥自在。新出台的《企业破产法》规定，“依法追究破产企业经营管理人员的法律责任”。企业董事、监事或者高级管理人员违反忠实义务、勤勉义务，致使所在企业破产的，依法承担民事责任。

“《企业破产法》对企业家提出了更严格的要求，把企业搞垮、破产，‘老板'们负有不可推卸的责任，他们要对失职行为付出代价。今后，他们需要在国际竞争中、国内市场开发开拓中，更加严格地要求自己和其他企业经营管理人员。即使企业破产，也不能搞‘假破产，真逃债'，转移财产，否则将受到法律的严惩。”破产法一出台，企业协会就给“老板”们打起了预防针。

链接

最早的破产法是

舶来品

破产法是中国从国外引进的舶来品。

清朝前期：由于商品经济不发达，始终未建立破产制度，对债务人丧失清偿能力的问题则适用刑律调整。

清朝末期： 1906 年，清王朝的商部开始起草《破产律》，于 1906 年５月奏准颁行。但因遭到保守势力的强烈反对，于 1908 年被明令废止。

民国初期：北洋政府也曾制定破产法的草案，但未能通过实施。 1935 年，国民党政府制定颁布了破产法，这部法律经过多次修订后仍在我国台湾省沿用。

建国初期：中央政务院上世纪 50 年代早期颁布了《私营企业暂行条例》。《条例》不仅规定了私营企业的组织形式等问题，也规定了这些企业的破产程序。

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