2006 年 2 月 17 日 ，成都市中级人民法院终审裁定高德江“滥用职权罪”罪名成立。在此之前的 2005 年 12 月末，成都市武侯区人民法院以“滥用职权罪”判处高德江有期徒刑三年。

高德江，原系四川省建设委员会工会工作委员会（以下简称“省建委工会”）副主任兼机关工会主席。

《刑法》第 397 条的“滥用职权罪”是特指“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的”，那么，非“国家机关”专职工会干部的高德江，在履行工会工作中，因“滥用职权”或者“玩忽职守”，是否也应该以“滥用职权罪”论处呢？四川省总工会的回答是“不”。

“天海骗局”

高德江是因为成都家喻户晓的那起“天海骗局”事件，而牵涉到“滥用职权”的。

在成都，有一个远近闻名的荷花池综合批发市场。生意兴隆的荷花池市场中有一家以批发服装和布料为主的四川天海大市场，曾经，能够在“天海”内拥有一个铺面或档位，即意味着“日进斗金，财源滚滚”。而从 1997 年 12 月至 1999 年 12 月间，“天海骗局事件”致使有人倾家荡产，也有人锒铛入狱。

“天海骗局事件”的始作俑者名叫田芳华。成都市中级人民法院就“天海骗局事件”，对田芳华作出的有罪判决载明： 1992 年 10 月，四川省建设委员会（后为建设厅）批准成立了四川省建设实业总公司（下简称川建实业公司），由省建委工会主管。 1993 年，田芳华出任川建实业公司总经理、法人代表。

1996 年 5 月，川建实业公司取得了位于成都市荷花池地区一块 2900 平方米土地的 18 年有偿使用权后，决定出资在此开工修建“四川天海大市场”。随后，总经理田芳华在“天海”修建尚未竣工之时，就决定公司先后与 111 户商家签订了营业用房经营权的出让合同，将“天海”综合楼的一楼全部摊位和二楼部分摊位的 18 年有偿使用权分别转让给了这些商家，收取了 18 年的有偿使用费，金额达 1000 余万元。

到 1997 年底，为解决公司因开发造成的资金紧张窘况，田芳华想办法获得了主管部门和各相关部门的批准。其中包括省建委工会出具的《关于同意四川天海大市场发售营业展位试点工作的批复》（以下简称《批复》）。

之后，川建实业公司委托成都一家投资公司对“四川天海大市场”进行大肆策划、包装和宣传，以虚构的营业展位向公众发售，骗取巨额资金用以周转。一个营业展位根据楼层的不同分别以 1 万元、 5000 元和 3000 元不等的价格发售，川建实业公司还与购买展位的商户、群众签订了合同，承诺购买的营业展位使用权自购买之日起就委托给发售人统一管理；委托期限分为两年期和三年期两种，其中年委托经营回报率为 15%~17% ，远高于同期银行利率；并约定委托期满后，再由川建实业公司以不低于原价格的方式进行回购。

这种“既不用亲自管理，又有丰厚回报”的优惠条件迅速吸引了众多商户和投资者，一时间成为成都地区的一大投资热点。从 1997 年 12 月至 1999 年 12 月间，川建实业公司便以高额回报率和回购等“保险”方式为诱饵骗取公众巨额资金高达 1356 余万元，随后迅速将所获资金耗用。

据成都市公安机关事后调查发现，田芳华“发售”的“天海”展位中还包括以前已经出售给 111 户商家的一楼全部摊位和二楼部分摊位，川建实业公司施展了“一女二嫁甚至三嫁”的骗局。

合同约定的委托经营期限届满后，由于川建实业公司承诺的展位和回报资金情况一直没有兑现，投资者和商户发觉情况不妙，立即向成都市公安机关报案。随后，“天海骗局”大白天下，该案受害群众达 550 余户之多，多数是退休职工和下岗工人，他们为了买到“天海”商铺的使用权，把半生的积蓄，甚至向亲戚朋友东挪西凑来的钱，投入了田芳华一手操作的“天海骗局”中。

2003 年 5 月，成都市武侯区公安分局将田芳华以涉嫌合同诈骗案移送至区检察院审查起诉。

2004 年 2 月 9 日 ，成都市武侯区法院第二次开庭审理“天海骗局”案，同年 3 月 25 日，武侯区人民法院以集资诈骗罪，判处田芳华有期徒刑 12 年，同时判处川建实业公司罚金 100 万元。

武侯区人民法院根据对田芳华和川建实业公司的判决，追回 400 余万元资金发还受骗群众。

工会主席“滥用职权”

成都市武侯区人民检察院通过“天海骗局”案侦情节认为，原省建委工会副主任兼机关工会主席高德江在“天海骗局”案中涉嫌“滥用职权罪”。为此，已退休数年的高德江，因为几年前一纸批复文件，而成为“天海骗局”案中惟一被判刑的官员。

2005 年 6 月，成都市武侯区检察院以涉嫌滥用职权罪对时年 63 岁的高德江提起公诉。

武侯区检察院在《起诉书》中认定， 1997 年 12 月，在天海大市场修建尚未竣工并已发售部分展位时，川建实业公司向工会工作委员会请示发售“天海”展位。作为副主任的高德江在没有向主管领导请示批准的情况下，出具了《关于同意四川天海大市场发售营业展位试点工作的批复》：“……为尽快使四川天海大市场投入运营，发挥其经济功能，促进成都地区市场经济的繁荣。经研究，同意你公司进行四川天海大市场营业展位发售的试点工作，一定要按国家有关政策和程序进行。”

随后，这个《批复》被川建实业公司用来欺骗投资者和商户，吸引后者购买“天海”展位。

检察机关认为，从 1997 年 12 月至 1999 年 12 月间，川建实业公司凭借此《批复》骗取公众集资款 1300 余万元，事后大部分无法追回，导致公众多次集体上访，严重影响了国家机关的工作秩序和社会稳定。而在 2002 年 5 月，四川省建设厅已经以《情况汇报》向省政法委汇报了关于“天海”非法集资引起的群众上访，以及高德江未经有关领导同意出具《批复》等问题的说明。

2005 年 6 月，成都市武侯区法院公开审理高德江案。高德江辩称其是按照规定出具《批复》，是职责所为，其是在看过川建实业公司的《工商经营许可证》以及房管局的《租赁许可证》两样业务主管部门的证照才出具《批复》的，川建实业公司的诈骗行为与《批复》没有关系，不承认自己滥用职权。

高的辩护律师邹登峰辩称，《批复》是在履行正常工作职责的范围内对企业的指导行为，该行为不属于滥用“国家机关”工作人员的公职权，并且《批复》与诈骗之间不存在法律上的因果利害关系，故认为高“滥用职权”的罪名不能成立。

同时，四川省建设委员会工会主任白增泽也向法庭证实，他不知道工会出具过什么批复，而且有关重大、疑难问题发文是要经其同意的。更有数名证人向法庭证实在川建实业公司的发售说明书中看见过有《批复》条文的字样。

2005 年 12 月，武侯区法院以犯“滥用职权罪”对高德江作出了“有期徒刑三年”的一审判决。法院认为，高德江虽为四川省建设委员会工会副主任，但其身份应当是四川省建设委员会的机关工作人员，向川建实业公司出具的《批复》未向有关领导汇报，而超越职权擅自作出；《批复》从发文形式和内容是对企业具体请示的明确批复，不属于对企业的一般指导行为，其主体及行为特征符合滥用职权罪的构成要件。

省总工会说“不”

高德江不服一审判决，向成都市中级人民法院提起了上诉。

其辩护律师邹登峰说：“首先我们坚持认为高的行为不应该构成滥用职权罪，其次川建实业公司在进行发售展位诈骗时，向公众展示具备销售资格的文件、要素有八个方面，其中包括‘四川省资产评估管理中心'、‘成都市房地产经营管理处'、‘成都市公证处'和‘四川省工商局'等。如果要追究法律责任，另外七个部门的相关人员都应该被追究，而不能只是其中建委工会的高德江。”

他表示，高德江根本不可能有主观上的故意行为，例如检察机关曾经调查高与川建实业公司总经理田芳华有没有不正当的经济往来，结果没有查出问题，“这也就是检察院没有起诉高德江受贿罪的原因，这个案件与一般人们所想象的‘官商勾结、行贿受贿'的情况完全不一样”。

邹律师还说：“川建实业公司作为一个独立的法人企业，按照相关法律规定应该独立承担法律责任，所以应该由其自己承担诈骗造成的后果，不应该牵连到主管部门，而且《批复》也不是该公司诈骗成功的必要条件。”

有关人士指出，要让被骗群众自己看穿手续齐全的“天海骗局”几乎是不可能的，而四川省、成都市一些政府相关部门在“骗局”发生前及过程中都没有认真把关、及时监督，直到群众受了损失而后大规模上访了才出面料理“后事”。由于有 1300 多万元被骗款无法追回，八个部门要素中最弱的一个已经退休的工会干部被绳之以法告慰民众。

高德江在上诉期间，其辩护律师邹登峰向四川省总工会提交了一份《律师咨询函》，其中提出三个问题：“一、各级行政机关组建的工会组织，是否可以代表或等同于国家行政机关？二、省级机关的专职工会副主席，在履行其所在单位工会的工作职责时，是属于履行群团组织的工作职责？还是属于国家行政机关工作人员在履行行政职责？三、各级专职工会干部在工会工作时，是否可以视为是在执行国家行政机关工作人员的职责？”

2006 年 1 月 16 日 ，四川省总工会法律工作部“经研究”，对邹登峰咨询的问题回复如下：

一、《中华人民共和国工会法》第二条规定：“工会是职工自愿结合的工人阶级的群众组织。”这一规定明确了我国工会组织的性质，指明了我国工会是工人阶级的群众组织，是我国政治、经济和社会生活中重要的社会团体，但不是代表国家、政府行使权力的机关。

二、《中华人民共和国工会法》第六条规定：“维护职工合法权益是工会的基本职责。”各级工会工作人员（包括工会主席、副主席）在履行工会职责时，属于履行群团组织的工作职责，并非履行国家行政机关的工作职责，也不是执行国家行政机关的公务。

针对四川省总工会的回复，邹登峰在接受《法制早报》记者采访时认为，一审法院认定高德江犯“滥用职权罪”严重违反《工会法》第二条和第六条的规定。

成都市中级人民法院在接到高德江的上诉以后，认为“原判决认定事实清楚，决定不开庭审理”，并于 2 月 17 日 作出了“驳回上诉，维持原判”的终审裁定。

在此裁定中，成都市中级人民法院认为：“四川省总工会法律工作部的回复虽然合法、真实，但并不能支持其（记者注：辩护律师邹登峰）辩护观点，本院对其辩护意见不予采纳。”

思考公正“问责”

其实，高德江“罪”与“非罪”的争议，已经并不重要，其关注度已经远远超越了事件本身。

兴办各种经济实体一度成为各地党政机关的“任务和兴趣”，给中国的经济和社会带来了一些负面影响，故中央政府下决心解决“脱钩”问题，让党政机关和企业“各行其道”、“各负其责”。 2001 年底，四川省建设厅（含原省建委）落实了国家关于党政机关所办经济实体必须于 2001 年底与党政机关彻底脱钩的精神，川建实业公司名列其中。 2002 年，建设厅再次重申：“凡省建设厅直属事业单位和省建设厅管理的省级建设社团（协会、学会）所办及挂靠经济实体，不得以省建设厅为主管部门主管单位。”

对于此次由川建实业公司制造的“天海集资骗局”而牵出的高德江，自然已成为社会关注的焦点。成都市一名司法人员说：“长期以来，一些党政领导干部的批示、批复，给国家、社会和群众造成损失的情况很少被追究责任，特别是刑事责任。人们甚至不清楚该不该追究这些领导，或者如何去追究，而高德江一案无疑有着重要的示范作用，至少它可以使一些领导干部以后在签名、签字和表态时清楚自己的权力与责任。”

而高德江的行政机关工会干部、工会主席身份是否能构成国家公务人员“滥用职权”也成为一个争论的问题。一名长期从事党政官员案件查处的检察人士说：“如果高德江本人是四川省总工会或者成都市工会等专职工会机构的干部，他的身份可以不被认为是国家公务员，即其行为不可能构成滥用职权；但高德江虽然在省建委的工会工作，却是省建委的在编干部，所以其身份如法院判决所说‘其身份应当是四川省建设委员会的机关工作人员'，所以追究其滥用职权是有法可依的。”他还指出，如果省建委的工会干部不是行政编制，而是事业编制时，其行为是否构成滥用职权，司法机关应该视具体情况商榷。

至于高德江的《批复》在“天海诈骗案”八个要素中所起的作用，这名检察人士表示“是最重要的”，“因为资产是川建实业公司的，而建委工会为公司的主管部门，即两者同为资产的所有者和支配者，而且作为主管部门更应该对下属的行为有着监管的责任。而其他例如工商、公证等部门更多是在履行一种必须的工作程序，尽管后来出现了恶劣后果，但是远不如工会工作委员会出示《批复》的责任直接，因为作为政府机关的建委的文件更容易获得社会的信任。”

目前，成都“天海骗局”案仍有许多遗留问题。这名检察人士表示，这个案件实际上暴露出政府部门对企业、市场行为监控和管理能力的不足，以及直接参与企业、市场行为的恶果，表面上每件事有许多部门在管，但是都起不到实际作用，在骗局中最终受损无法弥补的不仅是群众的积蓄，更有政府的信誉。

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