部分业内人士认为，四部委《通知》从法律意义上来讲，其实是放开了之前的禁令

“这个《通知》的出台，确实是很突然。之前一点迹象都没有。”在建筑工程法律服务领域声誉卓著的英国梅森律师事务所 (MASONS) 上海代表处的一位律师如此形容说。

2006 年 1 月，由建设部、国家发改委、财政部和中国人民银行等四部委联合制订的《关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知》（简称《通知》），突然出台。

春节之前，这一政策由于未经媒体披露，并不广为人知。春节之后，各界哗然。尤其是当这一政策禁令与严介和这位富豪新星的命运联系在一起之后，更让人玩味。

这一政策的真实意图何在？又将在多大程度上影响政府的投资以及越来越多的追随“严介和模式”的建设商们的命运？

因此，《通知》甫一出台，就引来各方评论。

带资承包≠ BT 模式

在 2005 年，胡润富豪榜上的严介和从 15 亿身家一举冲天至 125 亿，成为第二富豪。而其发家模式也越来越被人们所知——那就是 BT ，有人将其归结为一个相对垄断且符合经济规律的行业。

BT 是 Build — Transfer 的英文缩写，意思是“建设 - 移交”。这是相对于已经广为人知的 BOT 模式不同， BOT 指的是 Build — Operate — Transfer （建设—经营—移交），即对那些应由政府投资的基础设施建设项目，进行市场化建设，由开发商来承建并经营，一定时期以后（往往为十年以上），再交给政府。

BT 模式相对 BOT 模式来说，中间少了经营环节。业界往往将 BT 模式与严介和挂钩，认为这是严介和的首创。

“ BT 是短线，我们管建设，建好后再转让给政府。只要三五年就能收回，就像滚雪球一样，财富迅速积累起来。”严介和曾如此评价 BT 模式。

比如说，严介和麾下的太平洋建设集团，曾与内蒙古某市签署一份建设市政基础工程合同，在该合同中，太平洋承诺在 5 年内出资 50 亿元，该市政府则在验收移交之后的 5 年之内分批将工程建设款还给太平洋。此外，该市政府还要按银行同期利率的 50 ％给太平洋支付建设时的垫资利息。

“ BT 模式相当于以前的变资建设”，广东中寅投资实业公司总经理周华说。该公司曾经为政府和投资银行运作了多起大型 BOT 和 BT 项目。周华亦有着十多年 BOT 以及 BT 模式大型项目的运作经验。

BT 模式中，项目公司通常绕过招标程序，直接与政府进行谈判协商，工程建成之后，项目公司把工程交给政府。政府在此过程中支付给项目公司建设资金和利息。

“这种方式的运作中项目公司的利润是比较高的，因为避开了市场招标，因此能够使利润率提高 15% — 20% ，所以，这种模式给项目公司所带来的利润是巨大的。”周华说。

BT 模式的特点是：在工程转交政府之前，产权属于项目公司；转交之后，产权才回到政府手中。在这个过程中，政府与项目公司可能会通过分期付款和一次性交付完毕等方式进行结算，所以资金流具有不确定因素。

“这是一个不规范的现金流方式，首先，由于 BT 模式的源头就是不够透明，回避招标；其次，无法确定这种交易中究竟谁是市场的主导。因为如果是政府的话，那么应该给政府设定一个条件和门槛，进行公开的市场化行为。当出现政府无力偿还的时候，就会通过不断地给公司新的项目连续运作，而项目公司又可以以此为抵押去银行贷款，进行新一轮的项目操纵。”周华表示。

目前，这种 BT 模式在几年之内迅速被复制，而且不仅限于那些经济基础较差的省份，亦开始在沿海一些经济较发达的省份广为采用。周华认为，其原因在于，能够与政府签订 BT 合同的公司多是有一定市场竞争力的大公司，在基建工程建设有着很多优势。政府通过与其中合作，可以省掉很多监督管理的时间和费用。

“但是， BT 模式与带资建设模式有着截然的区别。”周华说。

周华认为，带资建设是指政府没有资金而要求施工单位首先为项目的建设垫付资金，产权归属于政府，施工完毕后政府再给施工单位资金，垫付资金是一种无利息行为；而 BT 模式则不同， BT 模式中，建设项目的产权是属于建设方的。

带资承包之法律背景

“尽管这个《通知》的真实目的和影响我们也很难拿出一致的意见，但是有一点是肯定的，那就是这个通知其实是放开了以前‘垫资承包'的禁令。”英国梅森律师事务所 (MASONS) 上海代表处的上述律师说。日前，她以及同事们刚刚对这个《通知》进行了研讨。她表示，《通知》所带来的影响还需要进一步研讨。

1996 年 6 月 4 日 ，建设部、国家计委、财政部发布《关于严格禁止在工程建设中带资承包的通知》，称“近年来，一些地区和建设单位无视国家固定资产投资的宏观调控和自身的经济实力，违反工程建设程序，在建设资金不落实或资金不足的情况下，盲目上新的建设项目，强行要求施工单位带资承包工程和垫款施工，转嫁投资缺口，也有一些施工单位以带资承包作为竞争手段，承揽工程，人为助长扩大建设规模，造成拖欠工程款数额急剧增加。这类行为不仅干扰了国家对固定资产投资的宏观调控和工程建设的正常进行，严重影响了投资效益的提高，也加重了建筑业企业生产经营的困难，必须禁止。”

不过，最高人民法院于 2005 年 1 月 1 日 施行的一份《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》中，却给出了不同的解释。

“一直以来，在法院审判实践中，关于垫资承包工程的合法性问题一直是个重大争议。各地、各级人民法院在此类案件处理时，都有自己的标准。而这个司法解释的第六条却相当于事实上确认了垫资的合法性。”上述律师表示。

而在四部委最近的《通知》中，废除了 1996 年的《关于严格禁止在工程建设中带资承包的通知》，而在新《通知》禁令中冠以“政府投资项目”的定语。这相当于说，对非政府投资项目，可以使用“带资承包”方式。但是，对政府投资项目，仍然禁止带资承包。

四部委意欲何为？

在《通知》中，这样解释这项规章的出台缘由：

“近年来，一些地方政府和部门要求建筑业企业以带资承包的方式建设新的工程项目；同时也有一些建筑业企业以承诺带资承包作为竞争手段，承揽政府投资项目。上述行为严重干扰了国家对固定资产投资的宏观调控，扰乱了建筑市场秩序，造成了拖欠工程款和农民工工资。为加强政府投资项目管理，完善宏观调控，防止政府投资项目超概算，维护建筑市场秩序，防止拖欠工程款和农民工工资，特通知如下。”

有社会人士评论说，该《通知》从根本上“遏制了地方政府的政绩冲动和投资冲动”，避免了那种“不顾当地是否迫切需要这些项目，也不顾政府口袋里是否有钱，就预支、花光未来若干年财政收入”的模式。

尽管类似于周华这样对 BT 模式有着实践经验的人认为 BT 模式不同于带资承包，但是，《通知》中明确的落实宏观调控的意图，仍使很多人士认为，四部委要禁止的，包括严介和的暴富模式—— BT 模式。

也许，要准确把握《通知》的真实意图，还需实践的判断。

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