应尽快熟悉欧盟规则　取“外来经”为改革出谋划策

它山之石的借鉴意义

由欧洲共同体 (European communities) 发展而来的欧洲联盟（简称欧盟， European Union -- EU ），是一个集政治实体和经济实体于一身、在世界上具有重要影响的区域一体化组织。欧盟的建立和发展壮大，引起了世界各国的关注，它成功的经验对其他地区性组织、国际性组织以及其他区域性联盟的建立，产生了很好的示范作用和启发性的意义。

欧洲联盟在“通过建立无内部边界的空间，加强经济、社会的协调发展和建立最终实行统一货币的经济货币联盟，促进成员国经济和社会的均衡发展”、“通过实行共同外交和安全政策，在国际舞台上弘扬联盟的个性”的宗旨下，欧盟在诸多领域取得了成功，其中包括了在政府采购领域法律体系的建立与完善。

研究欧盟政府采购合同授予制度是适应国际政府采购发展形势所需，而且，欧盟作为世界上最大的区域性组织，它的建立和发展已经在全世界引起了极大的震动，无论是在经济、社会以及外交、军事方面，欧盟作为一个强大的经济实体出现在世界的舞台，它发挥着愈来愈大的作用，这不得不引起世人的刮目相看。公共采购已占共同体 GDP 的 16.3% ，它已成为欧洲经济的重要部分。

中国作为一个以最大发展中国家的身份加入 WTO 并在世界经济政治秩序中也扮演着重要角色的成员，与其他发达国家，如：与欧盟成员国相比，在诸多方面还存在一些差距。因此，无论是从理论上讲，还是就实际需要而言，中国作为一个日益融入经济全球化的最大发展中国家，要为国际法律秩序的建立、维护和发展做出应有的贡献，就必须从法律角度研究欧盟及其与国际法律的关系。

对欧盟政府采购制度体系的研究已成为当务之急

在我国研究和建立政府采购制度有国内原因和国际原因：在国内原因方面，主要表现在：首先，它是健全我国财政政策、加强支出管理的方向；其次，它是落实政府重大政策目标，如调节国民经济的运行，保护民族工业，支持国有企业的发展，维护生产者和消费者的利益，保护环境等；再次，它是反腐倡廉和整顿财经秩序的重要配套措施；最后，它还是推动并实现消费行为市场化的重要途径。

在国际原因方面：首先，我国在申请加入世界贸易组织时，必须就《政府采购协议》的签署问题进行专门谈判，因为西方发达国家极其渴望进入并占领我国规模庞大的政府采购市场。事实上，我国政府采购市场早已充斥了形形色色的进口产品，而我国企业的产品却很难打入别国的政府采购市场，造成了事实上的不平等；其次，我国作为亚太经济合作组织（ APEC ）的重要成员，已明确表示最迟于 2020 年与各成员国对等开放政府采购市场。

如果我国能尽快建立行之有效的政府采购制度，通过立法限制外国产品进入我国政府采购市场，依照国际惯例通过政府采购保护具有竞争力的民族企业，不仅可以为国内企业创造良好的发展环境，使其在竞争激烈的国际市场上获取竞争优势，同时还能够促使外国政府重视我国的政府采购市场，增强我国在签署开放政府采购市场协议中的谈判力。

核心词：

政府采购合同授予制度

相对于整个欧盟政府采购法律体系而言，其中的政府采购合同授予制度是相当核心的一部分。可以说，政府采购合同授予制度是政府采购法律体系整体中的核心内容。对欧盟政府采购合同授予制度探析，必将有利于我国在加强政府采购法律的立法和司法方面的工作，也一定会在理论和实务上起到不可低估的巨大作用。

欧盟关于政府公共采购的规则采用“公共指令”这种法律形式，以有效协调并统一其成员国国内的有关立法。关于公共采购的公共指令共有６个，这６个指令中有４个是针对政府的，２个是针对公共事业的。而且，这６个指令中，有２个是有关救济的指令系程序性法律（简称“救济指令”），其余４个为实体性法律（简称“公共指令”）。一般统称为《公共采购指令》（本文所言的有关欧盟政府采购合同授予法制体系主要指实体性的 4 个法律）。

《公共采购指令》适用于一定数额以上公共采购合同，其目的是为了协调各成员国国内的合同授予程序，增强成员国之间采购程序和活动的透明性，改善公共供应和服务合同的有效竞争条件，促进各成员国在单一市场中货物和服务的自由流动。

货物采购指令

颁布于 1970 年，是欧盟颁布最早的采购指令，随后进行了多次修订。该指令规定凡是符合《欧共体条约》第 9 条和第 10 条规定在欧共体内自由流动的各类产品，成员国在采购时不得实施歧视性政策和措施，同时规定了货物采购的方式和程序，并明确 20 万欧元以下的小额采购、受国际协议规范的采购以及军事采购等方面的采购项目，不受指令约束。

1988 年修订后的指令规定，限制谈判采购方式的适用范围，明确限额标准的计算方法，严格控制例外情况，并要求各采购机构应事先公布年度采购计划和采购时间表，公告中标结果。

公共工程采购指令

颁布于 1971 年，要求各成员公共部门的公共工程采购要实行国民待遇。其适用的公共工程范围很广，涉及欧共体内经济活动一般工业法分类中与各类建筑或土木工程相关的工程施工与设计，包括特许工程项目。同年颁布的相关指令明确了公共工程采购的透明度。按指令规定，发包人是指受公法管辖的所有机构以及接受政府补助超过 50% 的私营机构。

公用事业采购指令

主要规范运输、水、能源和电信部门的货物和工程采购行为。这些领域在货物和公共工程采购指令中因下列原因都未涉及：一是公用事业采购规模庞大，是各成员实现贸易保护的主要领域，刻意避开；二是公用事业项目的投资大，如果将公用事业纳入货物或工程指令中，就要抬高原有的限额标准，同时将大量采购项目排除在外；三是各成员经营公用事业的主体复杂，有国营的，也有不属于政府采购市场开放清单中的私人公司，如果强行纳入上述指令范围，必然导致执行中的混乱。因此，欧盟理事会决定对公用事业采购单独予以规范，并在 1990 年通过了公用事业采购指令，规定水、能源、运输和电信部门的政府采购程序。

公用事业采购指令的适用范围比较广，而且界定标准非常复杂。该指令中规定了许多例外领域，除了涉及国防、安全以及机密采购项目等常规例外之外，在电信、供气、供热、供应食用水和供电领域采购都有一些例外规定，客运公司、航空和航海运输由于竞争压力很大，也给予了特殊例外。

公共服务采购指令

为了促进公共市场服务自由化，统一规范公共服务采购行为，欧盟于 1992 年颁布了公共服务指令。公共服务采购指令将适用范围分为“优先”和“非优先”两类。优先服务包括保养和维修服务、陆路运输服务、计算机与相关服务、研究与开发服务等 21 个领域。非优先服务涉及宾馆与饭店服务、铁路运输服务、调查与保安服务等 10 大类。优先服务必须严格按指令执行，非优先服务要遵守非歧视和透明度原则。

处于起步阶段的学习态度

欧盟采取“指令”形式对政府采购进行规范，指令在欧盟法中尤其是在欧盟政府采购中的地位是十分重要的。具体而言，指令是在充分考虑各成员特殊情况下实施的一种较为灵活的法律形式，对各成员具有约束力，但具体贯彻和执行的方式由各成员确定。因此，为了消除贸易壁垒 , 促进货物、服务、资本和人员的自由流动，欧盟实际上是通过了一系列协议和指令，其中包括有关政府公共采购的立法和协议。

统一政府采购制度是建立欧洲共同市场的重要组成部分，促进欧盟各成员间投资贸易自由化进程。由于采购指令与各成员利用政府采购手段实现有关政策目标存在冲突，在实施中面临强大阻力，各成员都采取了一些逃避措施。指令的实施方式有修改国内法或者制定行政法规，通过行政干预继续利用政府采购手段实施有关政策目标。

无论欧盟政府采购在实施过程会遇到怎样的困难抑或说是也还存在一些立法上的缺失，但对于一个在《政府采购法》颁布实施仅三年之久的发展中国家而言，中国的政府采购还处于起步阶段，欧盟在政府采购市场方面的立法体系及相应规范，无疑会对我国在政府采购法规体系的建立与完善方面起到积极的借鉴意义。

（作者系广东省惠州市人民政府法律顾问室顾问）

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