城市规划　能想到“第三步棋”吗

当初未规划　现在被强拆　 11 岁的北京上地建材城说没就没了2005 年 11 月 4 日，北京市海淀区法院原告席上，郭俊琴正在整理材料，她对面的被告席上坐的是穿着制服的海淀城管监察大队。

让二者对簿公堂的原因就是，郭俊琴辛辛苦苦用了 11 年时间建立起来的上地建材城在 7 天之间被海淀城管夷为平地。

昔日的上地建材城

1993 年，改革开放热潮铺天盖地，郭俊琴想把北京市海淀区海淀乡树村的一个堆满废旧建筑材料的废弃场变成一个建材城。没多久，她就从树村大队获得了一片有 30 年使用权的土地。

一年之后，上地建材城的牌子挂了出去。但由于地处偏远，进驻的商家屈指可数，但是郭俊琴没有放弃。终于， 1998 年，上地建材城在取得工商、税务、消防等各种批准手续后开始营业。

2001 年，上地建材城所处地段被划为了北京市城市总体规划的市区绿化隔离地带。

郭俊琴想以半地下的方式把建材城留下来，但未能如愿。

2004 年，随着经营好转，建材城门庭若市。然而，这一年建材城的命运发生了转折。

2004 年 7 月 20 日，海淀城管部门向上地建材城发出通知：拟决定对建材城作出处理决定；第二天，建材城收到《限期拆除决定书》，认为该建材城“属未经批准搭建的影响市容的房屋，违反了《北京市市容环境卫生条例》第二十七条之规定”，责成建材城 7 月 21 日至 27 日一个星期内自行拆除。

7 月 27 日下午 3 时，上地建材城的巨型标识被海淀城管拆除。第二天，三台挖掘机就开进了上地建材城。随着建材城的顶棚被掀起，上千个收破烂的聚集过来。而此时，商户们所做的就只能是看着他们满怀欣喜的一袋袋往外运送着垃圾。

“灭顶之灾！养了 11 年的孩子 7 天就没了。”几乎每见到一个记者，郭俊琴都是这样表述。

2004 年 12 月 21 日，北京上地建材城销售中心一纸诉状，将海淀城管告上了法庭。其诉讼请求中提到：确认被告( 海淀城管 ) 作出的“限拆书”、“强拆书”以及被告依据该决定书强制拆除北京上地建材市场之具体行政行为违法，并撤销其违法行为；判令被告采取补救措施并赔偿原告经济损失。

庭审双方各执一词

海淀区城管大队“限拆书”上称上地建材城无建设工程规划许可证，属“未经批准搭建，影响市容市貌”的房屋。根据《北京市市容环境卫生条例》第 27 条，未经批准搭建的影响市容的建筑物、构筑物或者其他设施，城管综合执法机关可以经区、县人民政府批准予以强制拆除。上地建材城侵占了市区规划的绿化隔离带，影响了市容市貌，属于违法建筑。他们在强制拆除前已经做了大量认真细致的工作，因此这次强制拆除行为完全合法。

海淀城管认为，自己是具有独立执法资格的行政机关。上地建材城地处北京市规划市区和中关村科技园区范围，侵占了城市总体规划的市区绿化隔离带，而且未经规划部门审批。依据《北京市市容环境卫生条例》予以强制拆除，适用法律正确。

原告代理律师李宙则认为 , 首先不是“未经批准”，他说上地建材城有近一半的建筑物是合法建设，并非“未经批准”，其中， 13115.4 平方米有房屋产权证， 1.6 万平方米有《开工证》， 7120 平方米经行政处罚，同意保留使用。其次上地建材城不属于搭建，“搭建的建筑物”应当包括三个特点：一，建设的临时性；二，建设规模小，构造简单轻便；三，投资小，拆除搬迁容易，不会造成重大利益损失。上地建材城是经正规设计单位设计，正规施工队施工建成的大型建筑。最后不“影响市容市貌”，上地建材城造型美观，与周边建筑搭配协调，并没有影响城市容貌，与《卫生条例》的第 26 条相对比，建材城根本不在其中。

另外，原告代理律师认为，城管执法属于超越职权。因为《北京市市容环境卫生条例》并没有赋予海淀城管强拆影响城市容貌建筑物的权力。城管仅可以根据《卫生条例》第 10 条行使行政处罚权，比如“罚款”等行政处罚。“强制拆除”属于行政强制措施，而不是行政处罚。

城市规划应考虑

被拆迁企业利益

中国社科院社会政策研究中心唐钧、张时飞两位研究员提出，地处城乡结合部的绿化隔离带建设对当地企业的影响颇大。据统计，截止到 2003 年底，第一道绿化隔离地区累计关闭、搬迁、拆除各类企业 3238 家，涉及职工9.1 万人，其中 2003 年累计关闭、搬迁、拆除各类企业 1066 家。

“拆除这些企业都是按照规定进行的，而且，政府也会给拨一些拆迁费，都得到了很好的补偿和安置。而我们的情况不同，绿化隔离带只是借口。”原告的代理律师李宙这样对记者说。

因城市规划的需要，有些企业成了不符合规划的建筑，只能被拆除。

城市要规划，要建绿化隔离带本是利国利民的事情，而且现在的趋向是慢慢从市里向边缘地区扩展。一些大的企业，比如建材城，由于占地面积大，建在市中心似乎不太现实，所以开发商们总是选择一些城市和乡村的交界处。而这种企业当时恰恰在规划之外，如今，城市规划不断外延，原来未在规划范围内的企业也就纳入了规划范围。

另外，而有很多企业在初建时，是作为地方的招商引资引入的，简化了很多程序，这些都是十几年的老企业，对当地的经济也有一定的推动作用，但用现在完备的法律来看这个问题是，企业就变成了不合法的。

专家建议，首选的方案是变不合法为合法，企业是当地经济的龙头，如果他们缺了手续，不应该将他们一棍子打死，而是应帮他们排忧解困、扶持他们发展壮大。其次，即使由于城市规划影响市容市貌等特殊的原因必须要拆迁的，一定要妥善做好安置工作。

建材城一般位于城乡结合地带，建成初期未在规划之中，在城市重新规划建设时，往往会因拆迁而产生一些利益纠纷。因此城市规划应未雨绸缪，放眼长远。

■相关链接■

案例一：政府建广场，企业被强拆

山东兖州市新兖镇政府为在镇民营经济园区内建设一个银河广场， 2005 年 5 月 11 日晚 8 点多钟， 200 多人开着挖掘机和铲车冲进公司厂区，强行拆除生产车间、办公室、传达室和围墙，山东兖州市富豪生物制品有限公司负责人朱秀成两次打 110 电话报警，称有职工出面制止遭到威胁。

案例二：经营 7 年成“违法建筑”

2004 年 11 月 29 日，广州市天河区人民法院审理了一起竹林市场的商户状告天河城管的案子。

黄国珍在竹木市场经营了 7 年，她不明白怎么商铺和仓库一下子就成了“违法建设”。

案例三：政府随时收回出租权

2005 年 10 月 8 日，海口市规划局在媒体上发出通告，根据海口市人大常委会《关于整治违法建筑的决定》第五条规定，责令“女人街商场” 7 日内自行拆除违法建筑，逾期将依法组织强制拆除。

给“女人街”带来厄运的主要是合同当中的这样一句话：承包期间，如国家建设需要，市政府可随时收回出租权，公司无条件拆除所有建筑物。

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