浙江奉化城管“委托执法”合法性难题

2005 年 10 月，浙江省奉化市规划局、奉化市城管局同时被告上法庭，起诉人是宁波海王星装饰园林广告有限公司（以下简称“海王星公司”）。此次诉讼得到了宁波、奉化多家广告公司的声援。

“ 11 号文件”出台背景

2005 年 2 月 23 日 ，奉化市人民政府出台了关于“户外广告设施设置权有偿使用”的“ 11 号文件”。

这份文件规定，对奉化市管理范围内的所有户外广告设施设置权进行有偿出让。有偿出让的部分包括所有属政府产权的公共设施，如广场、桥梁等。同时还包括非政府产权的设施和场地，这其中主要是产权人利用自身的建筑物、构筑物作为经营性户外广告设施设置权的空间位置，高速公路、国道、省道两旁路权路产保护区以外依托上述道路的广告设施设置权（记者注：即公路两旁属于农民的土地）。

文件还规定：“市政府委托市城管局负责本办法的具体组织实施。”政府这一规定出台后，奉化市户外广告的管理一直处于无序状态。广告业主们找到工商行政管理部门，其答复是，政府已经把户外广告设置的审批权交给城管部门，必须有城管部门的手续，工商部门才能给予办理相关手续。而城管部门倚仗政府文件的规定，“市区 50 平方公里控制范围内的城市户外广告设置审批权，划归城管局”，将该市所有户外广告权都揽为自收管理费的范畴。但按照相关法律规定，户外广告设置审批的法定监督管理机关应是工商。

“缴费”以后即“合法”

因收费是否合法，最先与城管部门发生争议的是宁波市广告界的龙头老大海王星公司。

该公司总经理童海啸告诉记者， 2003 年，海王星公司准备在市区 50 平方公里以外的同三线高速公路奉化西坞段和江拔线萧王庙段公路两侧，建一批 T 型户外广告塔。在落实好位置，与农村土地承包户、村委会签订了租地协议，支付了土地租金，还经当地街道办审查同意以后，该公司按照常规到工商行政管理部门办理了审批手续，并请规划局予以备案。可是，工商局和规划局都以“按照政府的规定，要城市管局批准以后，才能发给‘户外广告登记证'”为由，拒绝办理相关手续。而城管部门则以“是政府要对户外广告统一规划、有偿使用、招标拍卖”等理由停止审批。

在这种情形下，海王星公司按照以往的惯例于 2004 年底至 2005 年初，先后在上述路段建起了 4 座 T 型户外广告塔，奉化市城管局将该 4 座广告塔认定为“违法”。

2005 年 6 月，奉化市城管局要求海王星公司向该局缴纳每座每年 8000 元的费用，从第二年起，缴费额还逐年增加，若不缴，将作为违法广告会被强行拆除。无奈，海王星公司向奉化市城管局缴纳了四座 T 型广告的 3.2 万元的费用。缴费后第二天，海王星公司很快就取得了工商部门的“户外广告登记证”，其身份也就合法了。

“强拆事件”牵出“委托执法”

2005 年 8 月 25 日 ，海王星公司的职工正在 36 省道江拔线奉化萧王庙街道后竺公路北侧 T 型户外广告塔工地施工，奉化市城管局出动了 10 余辆汽车、 50 余名城管人员，另有 8 名警察也跟随城管人员到达施工现场。

城管人员出示了一份《行政强制拆除通知书》后，就开始强行拆除该公司的广告牌，并扣押相关材料。在强拆的过程中，与海王星公司的员工发生了抓扯。据《法制早报》记者事后调查，这座被强拆的 T 型户外广告塔，其有关常规手续早在去年 7 月就已经办理，只是未到城管局缴纳 8000 元的费用，所以被城管部门认定为违法广告。

根据强拆现场的录像资料和照片，执行强拆任务的为奉化市城管局的城管工作人员，还有就是一同前往的公安人员。在城管人员出具的《行政强制拆除通知书》上的印章，标志为“奉化市规划局行政执法专用章（ 2 ）”。

经记者向奉化市人民政府法制办核实，奉化市城管局居然是一个没有执法主体资格的非行政机关，而是事业性质的事业法人单位。为了使城管局具有“执法资格”，早在 2003 年 8 月 6 日 ，奉化市规划局就与奉化市城管局签订了一份《城市管理行政执法委托书》。《委托书》的内容载明奉化市城管局可以代表奉化市规划局，在全市范围内，对户外广告的“合法性”做出“合法”地认定和处罚，并专门刻制了“奉化市规划局行政执法专用章（ 2 ）”的印章，供奉化市城管局执法时使用。

同时，奉化市工商分局也以书面形式将“奉化市区 50 平方公里范围内涉及工商行政管理方面的部分行政执法工作”委托给了奉化市城管局。

但奉化市城管局法制督察科科长方宇平在接受《法制早报》记者采访时，对白字黑字上的“委托执法”予以否认，一再纠正“委托执法”是“联合执法”的一种方式。

“委托执法”引发诉讼难题

按照奉化“委托执法”的实际情况， 2005 年 10 月 7 日 ，海王星公司将奉化市规划局起诉到奉化市人民法院，请求法院认定奉化市规划局的强拆行为违法。

海王星公司就强拆事件状告规划局同时，也将奉化市城管局起诉到了法庭，请求法庭判令该局返还违法收取的 3.2 万元“广告设施设置权协议出让金”及利息。奉化市人民法院受理以后作出了《行政裁定》，其裁定认为“被告奉化市城管局非行政机关，而是事业性质的事业法人。因此，并无行政执法权，被告向原告收取广告设施设置权出让金，是受奉化市人民政府的委托而实施的行政行为。当事人不服提起诉讼的，应当以委托的行政机关为被告。”

原告海王星公司认为，这是一份不能自圆其说的裁定。就此裁定，海王星公司已经上诉到宁波市中级人民法院。

解析“三等执法单位”现象

人们通常把城市和市容管理人员称为“城管”，他们是维护城市秩序和整洁的卫士，应该说是肩负重任。然而，常常有“城管打人、城管野蛮执法”的字样见诸报端。原内江市城监支队二大队二中队的队长的杨彪在接受《新闻调查》记者采访时感言道：“这个应该说是一个全国性的普遍现象：一等执法单位就是公安、检察院、法院；二等执法单位就是工商、税务等等；我们就是三等执法单位。”

作为“三等执法单位”的“城管”是在特定历史时期诞生的一个执法机构。其前身叫“城市管理大队”，一般由市容局、环卫局或者建设局代为管理。随着城市发展的需求，城管有了他自己的存在空间，但城管依然是一支没有执法主体资格的“编外队伍”。但是当他们越来越成了地方政府治理城市的主要支柱时，在很多地方，“城管”的权力欲望不断得到了扩张，这种没有制约的权力最后就演变成委托执法现象下的“越俎代庖”和乱收费。

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