31 个省已全部实现政府文件备案审查

“红头文件”频频出现的违法问题、相互打架问题、数量过多且缺乏透明度问题，长期以来蚕食着行政机关应有的公信力，破坏法制的统一实施。

截至目前，全国已有 31 个省级人民政府通过地方立法建立了规范性文件备案审查制度。这昭示着一场围绕“红头文件”的过滤革命已经全面拉开。

2005 年 7 月份，黑龙江省政府法制办公室发出的一份通报称，有 11 个地市和 18 个省直部门发布的 68 件规范性文件存在不同程度的违法问题，片面强化行政权力、忽视依法行政的现象普遍。然而，这种局面可能会随着全国范围内的规范性文件备案监督制度的逐渐完善而得到改变。

8 月 18 日，国务院法制办的一次会议表明，全国已有 31 个省级人民政府通过地方立法建立了规范性文件备案审查制度。这昭示着一场围绕 “红头文件”的过滤革命已经全面拉开。

“红头文件”之祸

长期以来，但凡“红头文件”规定的东西，一般都会被人们奉若神明。这是普通百姓和政府官员都十分认可的，然而“红头文件”违法问题却很少有人过问。

今年 8 月地处西南边陲的国家重点扶持县——云南省红河州金平苗族瑶族傣族自治县就上演了一出利用“红头文件”搞县庆，强行摊派，政府请客，百姓买单的闹剧。

红河州金平苗族瑶族傣族自治县是一个集边疆、山区、贫困特点于一体的多民族自治县。全县有近 32 万人，年人均纯收入仅 758 元。今年 12 月 7 号是当地成立自治县 20 周年纪念日。为了庆祝这个日子，当地政府提出了“轰轰烈烈搞县庆”的口号，还专门印发了红头文件，确定了县庆活动的总体方案和主要内容，其中还确定了一批“献礼工程”。这次县庆所需的直接资金预算为 350 万元左右。这份通知中明确提出了筹资的办法：上级补助一点，部门企业筹措一点，个人捐资一点。

这份红头文件被迅速下发到全县各单位，从今年一月起，一场声势浩大的单位筹资、职工捐款活动也随之开始。

今年年初，在并没有征求过任何一个单位意见的情况下，金平县委、政府制定各单位的捐款任务量。在估计各单位内部运作经费后，以“穷的少拿点，富的多拿点”为标准，县委、县政府以“红头文件”的形式直接下达捐资额。

这次被要求捐资的单位共有 171 家，包括行政事业单位、部分企业和驻金平省州属单位。截至 7 月 26 日，已有 137 家单位完成捐款，未捐的有 34 家。各单位捐资情况统计表的任务数一栏显示，各单位的捐资额度最高为 20 万，最低为 5000 元。

为了获得捐款，金平县政府有关负责人，频频以“深入基层”的名义做工作，并十多次下文，名义上是号召捐款，实际上则是强制要钱。在金平县委办公室 2005 年第 3 号文件中有这样的规定：各单位筹资款必须在 2005 年 5 月 30 日前缴清应集资额的 50% ， 2005 年 8 月 30 日前，全部缴清剩余的 50% ，和单位职工个人捐资款。

据了解，金平县年人均收入低于 625 元的绝对贫困人口有 65000 人。因为贫困，目前仍有 6000 多人住在茅草房里。就这些情况和数据看，金平县根本不具备大操大办搞县庆的条件。

由于当地百姓的强烈不满和媒体的介入，县委、县政府立即召开会议，进行深刻反思，限时解决问题。一场以“红头文件”开场的闹剧最终以“红头文件”的形式得以终了。

其实，类似的事件比比皆是。

2003 年 6 月，湖南省邵东县下发了一纸红头文件要求教师等由财政统发工资的人员一律“捐款”用于改扩建村乡公路。县工资统发中心统一代扣了 5 月份工资的 30 ％。按该红头文件的规定，这样的遭遇将持续 3 年，全县 2 万多名财政拨款人员预计被扣工资额达 2000 万元左右。后来，此事在国家发改委、湖南省委、省政府的介入下才得以解决， 330 万已扣工资款全额退还。

“过滤”革命

“红头文件”频频出现的违法问题、相互打架问题、数量过多且缺乏透明度问题，长期以来蚕食着行政机关应有的公信力，破坏法制的统一实施。老百姓对之无所适从，民怨甚大。

如何改变这一状况，以维护法制统一、政令畅通？

2002 年 9 月国务院法制办在安徽合肥召开全国备案工作座谈会，会上国务院法制办副主任宋大涵明确强调了三点：

一、除具体行政行为和行政机关内部行为外，规章和其他需要公民、法人和其他组织普遍执行的规范性文件，都要纳入备案监督范围；

二、切实建立“五级政府、四级监督”的备案工作体系，即从国务院到县级以上地方人民政府，有权对所属部门和下级行政机关的规范性文件实施备案监督；

三、备案工作的重心应转移到审查上来，真正树立政府法制监督的权威。

一场围绕着政府内部“红头文件”的体制内革命慢慢开始了。

一年以后， 2003 年 8 月国务院法制办再次召开座谈会，会议地点在河南郑州。

这次会上有关领导明确要求“力争在今年底，全国各省、自治区、直辖市人民政府都能出台规范性文件备案方面的规章”，被普遍认为是我国加强对抽象行政行为监督的实质之举。

如果说一年前的合肥会议是一次总部署，是国务院法制办要求加强“红头文件”监管的总动员的话，那么，一年后在郑州召开的这次座谈会，探索在省级政府层面建立规范性文件备案审查监督机制，就可以称得上是落实部署的第一步。

其实一场清理“红头文件”的行动，在各地政府早已展开。 2001 年深圳市就对 1999 年底以前以市政府名义制定的 729 份“红头文件”进行了清理，决定对其中 310 份予以废止。 2002 年 2 月，深圳市政府再次展开大规模“清规”，集中全力对 1700 多份“红头文件”进行清理，并按照 WTO 规则进行废止或修改。

2004 年，伴随着《行政许可法》的出台，全国各地展开了大规模的清理“红头文件”运动，一些省市纷纷根据自己的实际情况出台了相关的清理政府规范性文件的措施，有些省市还建立了规范性文件的审查监督制度。

南昌会议：一个新起点

2005 年 8 月 18 日，国务院法制办在南昌召开会议。这次规范性文件备案审查工作座谈会上传出了一个令人欣喜的消息：目前，我国 31 个省级人民政府已经全部实现了对省本级部门和下一级人民政府规范性文件的备案审查。这意味着“红头文件”扰民的情况大为改善。

尽管此次会议与前几次会议存在着连续性，但有关人士却对这次会议给予了较高的评价，甚至认为这是我国规范性文件治理的一个新起点。

而该次会议上的讨论也更趋实质性。来自云南省法制办的张宪伟处长非常赞同确立部门规范性文件前置审查制度，并同时提出了事后监督的重要性。

云南的做法是，从 2005 年 1 月 1 日起，云南政府部门的规范性文件自签署之日起 5 日内必须到政府法制部门登记，政府法制部门会在 5 日内对其进行形式审查，对符合要求的出具统一编号的回执 ( 没有回执的不得公布 ) 。如果无此回执，公民、法人和其他组织可以拒绝执行。

张处长介绍说，这么做既考虑了行政管理高效率的要求，也将规范性文件有效地纳入到监督范围内，避免出现有件不备的情况。但现在有的部门把一般内部行政公文也报来登记。这在很大程度上是因为规范性文件的含义还没有明确。

而吉林省法制办的王继处长更认同在政府内部审查监督的基础上发动普通百姓加强对现行的规范性文件的监督。

红头文件应当进行备案审查，红头文件之间“打架”怎么办？协调性是上海市政府法制办审查的内容之一，对各区县政府报送备案的红头文件，按照所涉及的内容征求市政府主管部门的意见，减少和避免两者之间的不一致。

“所谓协调性审查，主要是看部门职责是否交叉、是否矛盾；规范性文件之间就同一事项的规定是否一致。”国务院法制办公室协调司副司长江凌在大会总结时表示，从目前法制工作现状出发，规范性文件的审查内容应该以合法性审查为主，兼顾适当性和协调性。对明显规定部门职能交叉、造成重复管理或处罚的要进行协调性审查。

公众：红头文件的最佳监督者

从今年上半年开始，四川省政府政务服务中心会同省改办、省政府法制办对各部门在政务服务中心受理的行政审批事项进行了再次清理。截至６月初，四川省政府政务服务中心已对省公安厅、建设厅、气象局、档案局、知识产权局等 17 家省级部门的 232 项行政审批事项进行了清理，压缩承诺时限 634 个工作日。另一方面，省政府法制办也在对一些地方性的排外规定进行清理。全省共清理红头文件 54255 件，废止 213 件，修改 24 件。而 2005 年 7 月份，黑龙江省政府法制办公室发出的一份通报称，有 11 个地市和 18 个省直部门发布的 68 件规范性文件存在不同程度的违法问题。

8 月 11 日，国务院法制办主持召开了“全国法制办主任、法规司司长会议”。会上，国务院法制办主任曹康泰介绍说，政府部门还将采取两项重要措施加强备案审查工作。

一是实行备案审查工作责任制。制定机关对其发布的规章和规范性文件负责，上级行政机关对下级行政机关制定的规章或者规范性文件负有监督责任，政府法制工作机构要认真履行备案审查职责，并加强对规范性文件制定工作的指导。

二是坚持有件必备、有备必审、有错必纠。把备案工作的重点转移到审查上来，在审查中发现与上位法相抵触的、与ＷＴＯ规则相违背的以及设置地方保护、行业保护等内容的文件，按照法定程序提出处理意见，并及时予以纠正。备案审查工作情况要定期向本级人民政府报告。

8 月 21 日，全国人大法工委行政法室主任李援向媒体透露，《行政复议法》修改建议稿由现行法律的 75 条扩充为 198 条。在基本原则中新增了司法最终裁决原则，规定法院对行政争议行使最终裁决权。

现行《行政诉讼法》规定，在行政诉讼期间，不停止具体行政行为的执行。李援认为，现行法律与执行原则不符，应该修改。建议稿修改了这一规定，明确诉讼期间停止执行被诉行政行为。

修改建议稿规定，公民、法人或其他组织认为行政行为侵害国家利益和社会公共利益的，可以申请人民检察院提起公益行政诉讼。人民检察院在接到申请之日起２个月内不提起诉讼的，公民、法人或其他组织可以以自己的名义提起公益行政诉讼。

修改建议稿提出：“人民检察院认为，行政规章及其他行政规范性文件违反法律、法规，可以以公益代表人的身份，向人民法院提起行政诉讼。”这就意味着政府文件将纳入司法机关的审查范围。

在这样的背景下，我们有理由相信随着规范性文件备案监督制度的建立和完善，我国各级政府依法行政的步伐将进一步加快，红头文件满天飞的局面将得到有效改善。

8 月 25 日，中国政法大学法学院院长马怀德教授在接受本报采访时充分肯定了我国当前在规范性文件的备案监督方面所做的努力。他同时表示，政府内部的这种备案监督机制的建立固然有利于解决当前红头文件所存在的问题，但公众作为红头文件的直接接触者，更容易对其是否违法或是否合理有着更直观的体会，因此公众作为外部的监督者，更能弥补政府部门内部被动监督的不足。马怀德还表示，在解决政府具体和抽象行为的合法性问题上，由公众通过行政复议或行政诉讼的方式，对红头文件的合法性进行监督，应是一条不错的途径。

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