高端访谈

国土资源部咨询研究中心副主任刘文甲

今后征地以区片综合地价为补偿标准，这样一个区域内征地的价格都是一样的，不以平均年产值为标准。统一年产值标准，制定区片综合地价是国土资源部 2005 年征地管理工作的重点

8 月 11 日，新华社消息称：为了进一步完善征地补偿办法，保护被征地农民的合法权益，国土资源部日前发出通知，要求各地加快工作进度，力争在今年年底前制订并公布本地区征地统一年产值标准和区片综合地价。这标志着新的征地补偿标准即将出台。

那么，什么是“区片综合地价”？这个价格是如何制定出来的？执行起来有难度吗？对此，《法制早报》记者专访了原国家土地管理局副局长刘文甲，他现在的职务是全国政协委员、国土资源部咨询研究中心副主任、中国土地估价师协会名誉会长。

“综合地价”替代“年产值”

征地补偿价格，应该是根据土地的市场价值测算出来的，现在可能还做不到。但是，慢慢会跟市场接轨，通过提高征地补偿来保证失地农民今后的生活水平不下降，长远生计有保障

记者：什么是“区片综合地价”？

刘文甲：区片综合地价，指的是在土地条件比价一致的地区，制定一个统一的征地价格。

以前，征地补偿费以该耕地被征用前三年平均年产值的若干倍为标准。但是在实际操作中，难度很大。大多数土地征用的范围并不是几亩地，涉及面要广得多，不可能仔细估算每块地的平均年产值。

今后征地以区片综合地价为补偿标准，这样一个区域内征地的价格都是一样的，不以平均年产值为标准。统一年产值标准，制定区片综合地价是国土资源部 2005 年征地管理工作的重点。

记者：为了公共利益征用土地而产生的安置补偿，您认为应该如何确定这个土地补偿费的价格？

刘文甲：我认为除了在战争年代可以搞征收，和平年代不能为了公共利益这个目的而侵犯土地权利人的利益，也就是说不能因为征收这块土地是为了搞公益事业就人为的压低土地的价格。征地这个事，各国都有。在很多国家，把土地征用叫做“征购”。“征”是政府行为，“购”是市场行为，“征购”仅仅是政府为了搞公共事业建设而出面来征收土地，实行的仍然是市场价格。

所以，土地的市场价必须是在现有的供求体系下，按照不同的用途进入市场流转而产生的价格。征用农地而产生的土地补偿费，也应该是农地的市场价格。如果土地征用完成后，农用地变成建设用地而升值，升值的这块价值叫做因为土地用途变更而产生的价差。我们国家把这部分价差叫做“发展权”，加拿大把它叫做“金”。按道理，这个价差应该归中央政府所有，中央政府再拿这些钱去平衡土地在不同用途中的回报率。为什么这几年地方政府征地的积极性这么高，其实就是“金”在起作用。

记者：区片综合地价如何测算呢？

刘文甲：这是由政府经过测算后规定的，由地价评估专业委员会来评价。征地补偿价格，应该是根据土地的市场价值测算出来的，现在可能还做不到。但是，慢慢会跟市场接轨，跟国际上通行的做法接轨，通过提高征地补偿来保证失地农民今后的生活水平不下降，长远生计有保障。

新标准执行起来有难度

中国的土地问题很难在近期内比较规范的解决，原因在于，从上到下，很多体制性的问题很难解决

记者：中国幅员辽阔，地区之间差异很大。区片综合地价执行起来会不会有难度呢？

刘文甲：这也是我所担心的。这几年征地问题引发的社会矛盾很多，也很受关注。国土资源部这两年对征地问题搞了很多试点，总的来说到目前为止，没有哪个试点是被部里正式认定成功的，真正能够纳入到我们法和制度建设的很少。各种政策办法出台的不少，用起来就是五花八门。之所以如此，根本上就是由于土地产权是模糊的，说是归集体所有，其实集体是谁，很模糊。经常是归谁管就是谁所有了，比如说是村长管，那村里的地的实际控制权就在村长手里。

这几年搞了很多试点改革，也见了点成效。但是从根本上来说，中国的土地问题很难在近期内比较规范的解决。原因在于，从上到下，很多体制性的问题很难解决。在土地问题上，这次出台的《物权法》（草案）很多规定也是一笔糊涂账。

征收、征用没说清楚

物权法草案中的一些规定太过于笼统，结果就是各种五花八门的说法很多，各项政策在实践中执行起来很难

记者：您认为《物权法》（草案）现有的条文哪些方面规定的不清楚？

刘文甲：首先，这次的《物权法》（草案）第五十一条规定：“矿藏、水流、海域和城市的土地等属于国家所有。”这一条就规定的太笼统，国家所有到底是由谁来管理呢？是国务院管还是国土资源部来管，还是地方政府来管呢？这些都没有说清楚，现实的情况是抓着谁就归谁所有，因此近年来地方政府征地的动力很足。在国外至少还有一个分级所有，比如美国，他的法律里面就明确规定了土地是归联邦政府所有，还是州政府、甚至村民所有。我到美国考察，在一个村里面看到一座庙，后来一打听才知道这座庙归当地的五个村民共同所有。这一点全村的人都知道，规定得清清楚楚的。

第四十九条规定：“县级以上人民政府依照法律规定的权限和程序，可以征收、征用单位、个人的不动产或者动产，但应当按照国家规定给予补偿。”什么是征收，什么是征用，二者的区别是什么？这些在《物权法》里面都没有规定清楚，连《宪法》也规定的很模糊，仅仅说“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。这些过于笼统的规定，造成在实践中没有能说清楚到底什么是征收，什么是征用。结果就是各种五花八门的说法很多，各项政策在实践中执行起来很难。

①凡本网注明“本报”的所有作品，版权均属于法制早报，未经本网授权不得转载、摘编或利用其它方式使用上述作品。已经本网授权使用作品的，应在授权范围内使用，并注明“来源：法制早报”。违反上述声明者，本网将追究其相关法律责任。

②凡本网注明“来源：XXX（非法制早报）”的作品，均转载自其它媒体，转载目的在于传递更多信息，并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。

③如因作品内容、版权和其它问题需要同本网联系的，请在30日内进行。

※ 联系方式：法制早报网络部 电话：010-84710314

法制早报网络部制作 文章版权归法制早报所有