国家四部委叫停 32 家违规电站项目

在执法过程中，往往存在法制价值与经济价值的权衡问题，一般都是法制权力优先于经济后果。“这 32 家电站中有些资源浪费掉，如果对公共利益损失更大，就可以采取不同的补救方式，如补办手续、资产转移或者用作其他的用途，这个就是对决策部门的更高要求，不能让 200 多亿打水漂。”

近日，国家发展和改革委员会、国土资源部、水利部和国家环保总局四部委联合发告了“第一批公告停止建设的违规电站项目”，被“喊停”的这 32 个电站项目存在的问题主要包括未执行国家用地规定、环保规定、取水规定、水土保持规定，以及项目布局不合理、不符合产业政策、经论证评议未列入规划、缺水地区取用地下水等等。

项目叫停本属正常，但这些违规项目已经投入的 200 亿元资金，却是人们关心的问题：这些资金难道就此“打了水漂”？

1.4 亿接了个“烫手山芋”

现在看来，东湖高新以 14322.16 万元受让第一大股东凯迪电力持有的义马环保电力有限公司 85% 的出资和权益，这笔买卖实在是有些“烫手”。就在前不久，由国家发改委联合国土资源部、水利部、国家环境保护总局发布的 32 个违规电站项目名单中，义马环保的主体资产——义马铬渣电厂也列入其中。

因为这一纸公文，这个 3 月份才接手的工程现在处于停工状态；而且，对于叫停的决定，东湖高新也是从相关媒体上获知的。

这个突如其来的消息着实让东湖高新有些措手不及。本来，东湖高新是打算以购进义马环保电力股权向环保能源产业逐步转型的，谁知却接下了凯迪电力的“包袱”。关于双方在受让义马环保一事上，有传闻称凯迪电力的一位董事曾提出过反对意见，认为凯迪电力以 14322.16 万出售义马环保 13600 万元的出资和权益，公司只获取原始出资和一年的基准贷款利息，利润太少甚至有可能要倒贴手续费用。如今的事实证明，凯迪电力的转让实为“精明之举”，及早将违规项目脱手，不仅省去了日后的麻烦，而且保住了本钱。

“烫手山芋”进了东湖高新的口袋。东湖高新董秘舒春萍表示，东湖高新以前没有电力资产，对电力行业相关法规不甚了解。如果该电厂确实存在这些问题，短时间内又无法复工的话，会对东湖高新的经营规划产生影响，但目前还无法具体估量。

截止到 7 月底，东湖高新已支付义马环保电力股权受让款 8000 万元，并借款 8513 万元用于项目建设，而该项目建设已投入资金 7.2 亿元。根据武汉东湖高新集团股份有限公司 7 月 28 日发布的公告称：目前，该工程锅炉基础、锅炉运转层基础施工完，汽机基础架子正在搭设，烟囱基本竣工，主厂房已浇筑至 25m ，冷却塔浇筑至 69 板 75m ，＃ 1 、＃ 2 、＃ 3 炉受热面安装已基本结束，＃ 4 炉钢架正在安装，输煤、化水及行政办公楼等附属工程正在进行施工，外围配套工程供水管线、 110kV 启 / 备电源即将完工。

一旦停工，原计划 2005 年底投产的设想也会搁浅。为了补救，按照项目核准制的要求，东湖高新正进行相关材料的完善工作。公告透露，该项目现已取得国家环保总局环境保护的批复意见，已获得土地使用证，接入系统报告、地震安全性评价报告、地质灾害性评价报告、水资源论证报告等也已获得主管部门的批复意见，基本具备了向国家发改委申请核准条件。

但能否顺利复工，目前还是个未知数。

办事效率低也能导致违规

“这个名单中有好几家热电厂，其中一些项目是我比较熟悉的，据我了解，这些项目若干年以前就开始筹建了，因为筹建时就与我们有所接触，是老面孔了。如今却上了违规‘黑名单'，的确有些意外。”国家电网公司动力经济研究中心王振铭教授对《法制早报》记者表示，“热电厂首先要有热的需求，必须建在热负荷中心；这个名单中相当多的热电厂应该是有热需求才建的。”

对于这 32 家电站被叫停的原因，王振铭分析认为，首先，可能的确存在筹建的项目单位对国家基建程序不清楚的问题，因为其中有些项目是地方筹建，对于环保、用地等相关程序了解不够；其次，一些管理部门办事效率不高；另外，也不排除有主观故意边建设边审批的可能。

在采访中，一位不愿意透露姓名的专家告诉记者：现在的情况是，只要是烧煤的项目，都要报给中央批，其实这种做法没必要。因为目前一些部门的办事效率太低，审批程序太繁琐，一个项目的审批可能被积压很长时间，很难提到议事日程，所以应该简化程序。而有些项目则没必要往上报，省里批就行。

这位专家介绍，前些年，原国家计委也搞了一个违规建设的电站名单，组织一些专家去调查，当时在山东检查的有 8 个项目，其中有 7 个项目是应该上的，另外一个项目则是因为报了很久一直都没批，所以才先建设后审批。

这位专家指出，现在发改委的权力过于集中，应该下放权力；中央只需要制定大的框架，掌握方针政策，不要管太多，项目的基建审批应该由地方决定。

专家同时指出，一个项目审批下来，“没有百八十个章是不可能通过的，而每一个章都需要大量的精力和时间付出，往往造成需要电时，项目批不下来；而用电项目都跑光了，项目才批下来。”

“什么叫违规项目，没有审批的就叫违规项目。”中央党校教授周天勇曾指出，“跑审批部门多的就保下来了，跑得少的就切下去了，成为违规项目。一个是跑的次数，一个是跑的含金量。”

据了解，这次被叫停的多是规模在 5 万千瓦及以下的项目，普遍的看法是这些项目的规模效益差，污染排放量大。

作为中国热电专业委员会顾问，王振铭在热电领域有相当研究，他提出，一个项目到底建多大规模，还是应该根据当地实际情况进行判断。虽然热电企业通常规模较小，供给的电力通常不占地方电源的主要部分，但在能源紧缺的今天，是应该受到重视的。热电发电的能源效率要比火电高出 10 ％以上，属于节能环保型电厂。而且热电厂具有的除尘设备，也能在相当程度上减轻污染。

发改委与电监会角色错位

从电荒到电力投资过剩，目前的电力行业似乎处于一种投资比较盲目的状态。有观点甚至认为，我国电力将不可避免地在“缺电、上项目、过剩、减少投资、又缺电”的恶性循环中徘徊。

根据四部委公告显示，这些违规叫停的电站，不能纳入近期电力规划。在专家们看来，作为需要先行的电力行业，缺乏科学前瞻性的规划或多或少也要为投资过剩承担责任，而归根结底，还是电力行业的投资体制存在痼疾。

目前对于电力行业的准入与规划控制决定权，依旧掌握在国家发改委手中，“尽管电力工业一直发展很快，但跟不上国民经济的发展，计划部门没有充分估计到发展的速度，所以预计的与实际的有差距。”王振铭表示。

“确实存在规划本身不能反映市场需求的关系，跟不上市场变化，包括这两年电力短缺，很大程度上反映了规划问题。如何改革规划体制，确实是个很大的问题，国务院原来是想制定《规划法》，现在正在制定《规划管理条例》，目的是要增强规划的严肃性和权威性。”曾多次参与电监会课题研究的中国社会科学院法学研究所研究员周汉华博士认为，改革过程当中，在保持传统规划体制优势的同时，更多地应该用市场手段来发挥资源的优化配置，规划更多地应该体现战略性、前瞻性。

中国人民大学行政管理系主任毛寿龙教授也向《法制早报》记者表示，政府应该转变职能，不要去管市场可以解决的问题。

在他看来，“一般来讲，政府对市场经济干预过多的后果之一就是，往往会出现两种人，一种是与政府搞好关系，通过正当手段或非正常手段搞到配额，而搞不到的就不理政府规定，等着来查，如果没查就继续建项目。之所以会出现这份 32 家违规叫停的电站名单，正是政府与市场经济的关系处理不好的表现，如果是民间投资，是自愿行为、市场行为，政府不应该干预，如果要干预，就应该提供充分的竞争空间，根据市场规则优胜劣汰。政府要制定的是规则，而不是通过数字来控制市场的发展，如何判断哪些是浪费，哪些不是浪费，应该由市场来选择。投资过剩是肯定的，市场经济必然是投资过剩才会有竞争。”

“在市场供给不足的情况下，很多地方电价也在上涨，缺电无疑给了所有电力投资者一个强烈的信号：电力行业是市场前景比较好的行业，大家的投资热情都比较高。而现在很多项目都是地方性投资，缺少出资人的约束，社会管制没有跟上，投资驱动很强，于是出现地方经济过热，投资过剩，投资体制没有理顺。”

而政府的规划不力又与电力行业自身的投资体制改革不充分有密切的联系。

“投资体制改革方案表现在电力上，虽然说由审批制改为核准制，但两者区别不大，政府在最后环节进行严格的管制，还是由政府来配置资源，一定会造成管制失灵。应该说由市场来体现资源配置的体制还没有形成。所以，在现有体制下，虽然有严格的审批管理体制，但要想从立项初期而不是建设开工以后才就制止违规项目，只能是理论设想，实际执行上非常困难。”周汉华坦言，要想解决，就得实现谁投资谁负责，谁承担风险，期待投资体制市场化。

在他看来，政府应该做一般性、战略性的规划指导和信息发布，比如在发改委与电监会之间的权力分配上，发改委应该在宏观的规划、政策的指导和引导以及改革的推动上起到更多的作用，电监会应该是在监管层面、微观的方面发挥作用，最终则是市场起作用，实现更好的优化配置。

200 亿绝不能“打水漂”

此次被“喊停”的 32 家电站装机容量总计为 1711.4 万千瓦，目前已累计投资约 200 亿元，如若建成，投资将达到 855 亿元。

有关人士分析认为，违规项目大多有当地政府和银行利益牵涉其中，并且已经投入相当多的资金，通过后续补办手续使项目符合要求的可能性比较大。

“政府往往处于两难境地，从执法角度来讲，对于违法行为的纠正要付出经济的代价；如果不执法，不经审批就建设的人就会越来越多，监管自然就放松。这其实是一种博弈。关键问题就在于，我们原来制定法律法规的时候，共识程度比较低。”毛寿龙表示，在执法过程中，往往存在法制价值与经济价值的权衡问题，一般都是法制权力优先于经济后果。

“电力行业是资金密集型工业，项目不管进展到什么程度，对当地国民经济发展、对筹建单位是很大的损失。而且这些地也征了，有些恐怕已经施工一部分了，尤其是热电厂，其厂房就是按热电厂房设计的，如果干不了就只能当仓库。”王振铭对记者分析说，如果有些项目真的叫停，也没有机会补办程序重新恢复建设，究竟该如何善后，现在也没有相关的规定。但他认为对这 200 亿的处理办法，不能“一刀切”，而应根据每个工程的具体情况解决。

在周汉华博士看来，在维护法律尊严的同时又要避免更大的损失，在这两个前提下，对 200 亿的处理应该有更高的要求。“如果建成要投资 800 多亿，造成很大的资源浪费，现在的解决办法是两害相权取其轻，现在的叫停，可能损失会更小一些。但是，对已经投入的、形成待建的资产要区别对待。行政许可法已经规定，对违法的、没有获得合法批准的资产，如果撤销会造成公共利益的损失，其中有一条，可以不撤销。比如说，这 32 家电站中有些资源浪费掉，对公共利益损失更大，就可以采取不同的补救方式，如补办手续、资产转移或者用作其他的用途。这就是对决策部门的更高要求，不能让 200 多亿打水漂。”

而国家发改委对这 200 亿资金的善后处理并未给出明确的答复，据有关人士透露，对违规电站项目的叫停仍将继续。

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