行政诉讼的受案范围

□中国政法大学 张树义 教授 2005-08-08

■名师讲座■

行政诉讼的受案范围非常重要，因为它对诉讼中的三方主要人员关系重大。对相对人而言，受案范围直接决定着其诉权的大小，只有对属于人民法院受案范围内的行政行为，相对人才享有诉权；对行政机关而言，受案范围意味着其受司法权监督的广度，对在受案范围内的行为行政机关有义务接受法院的审查；对人民法院而言，受案范围意味着司法审查权的范围，对在受案范围内的行为，人民法院有权进行合法性审查。在司法考试中，由于其主要题型是案例分析，具体的案例分析往往首先从受案范围切入，因此几乎是必考无疑。

对行政诉讼的受案范围，考生可以从以下几个角度把握：

一、宏观了解

考生对行政诉讼的受案范围首先应当有一个宏观的了解，通过受案范围的体系表，可以对行政诉讼的受案范围一目了然。

二、完整、准确把握行政诉讼受案范围

对体系表所列的行政诉讼受案范围，考生需要完整、准确的把握。所谓完整，是指行政诉讼的受案范围由四个层次确定：（ 1 ）受理的案件，行政诉讼法具体列举了八类；（ 2 ）不受理的案件，行政诉讼法列举了四类，司法解释根据司法实践又补充了五类，共九类；（ 3 ）确定受案范围的标准；（ 4 ）单行法律法规的规定。

所谓“准确”，是指四个层次不能也不应等量齐观，它们在确定受案范围上起着不同的作用。其中，确定受案范围的标准以及反面排除不受理的案件起着决定作用；单行法律法规规定可以提起行政诉讼的则起着补充作用；至于所列举受理的案件，只在一个案件是否符合标准发生争议时起参考作用。之所以需要考生准确把握，一是因为对受案范围存有误解，许多人误以为受理的案件起决定作用，往往在分析是否可诉之时，以受理的案件对号入座。其实，这种误解早已被最高人民法院所纠正，其 2000 年《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称“行政诉讼法解释”）第一条即明确规定：“公民、法人或其他组织具有国家职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。……对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。”依此规定，只要符合受案范围标准而不属于被排除的，则有权提起行政诉讼。因此，对于确定受案范围来说，标准与不受理的案件起决定作用，而受理的案件只起参考作用。二是因为司法考试在许多情况下，所考的并不是知不知道，而是知道的是否准确。所谓“干扰项”、“迷惑项”即是针对于此。

既然作用如此，我们就应当根据作用的不同，做不同的把握。

三、受案范围的确定标准

根据《行政诉讼法》的规定，受案范围的确定标准有以下三个：

1. 具体行政行为或行政行为标准

一个行政案件是否属于行政诉讼受案范围，首先要看的就是被诉的是否具体行政行为。受案范围的确定标准中，最难把握的是具体行政行为这一标准。根据“行政诉讼法解释”，现在我们对具体行政行为可以作这样一种理解：在所有的行政行为中，除去抽象行政行为，剩下的就是具体行政行为。

2. 违法侵权标准

这里的违法并非要求被诉具体行政行为实际违法，因为这是要通过案件审理后才能判明的问题。至于起诉之时，只要原告认为违法就可以诉。

3. 人身权、财产权标准

对于这一标准可以作如下理解：凡是与公民、法人或其他组织有关的人身权、财产权受到侵犯的，都可以提起行政诉讼。

四、不受理的案件

对于不受理的案件，考生应当注意，每一类不受理的案件，其不受理的原因有所不同，重要的是对不受理原因的把握。只有掌握不受理的原因，才能增强你的分析判断能力，不致被干扰、迷惑。

1. 国家行为

国家行为是一种特殊的行政行为，指国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法和法律的授权，以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为，以及经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状态、实施戒严和总动员等行为。与一般行政行为不同其要点是：（ 1 ）行为主体，包括国务院、中央军委、国防部、外交部等国家机关，不是一般行政机关；（ 2 ）以国家的名义，并不是以具体机关的名义；（ 3 ）行为内容，是有关国防、外交、宣布紧急状态、戒严和总动员等内容，而不是一般具体管理职权的运用。国家行为因具有高度的政治性，不是法律问题，因而不可诉。

2. 抽象行政行为

判断是否是抽象行政行为可综合考虑以下标准：（ 1 ）普遍约束力。（ 2 ）对象不特定。（ 3 ）反复适用性。抽象行政行为的难点在于对象的不特定。是否特定在实践中不具有可操作性。对此可以这样理解，一个行为所针对的对象范围、边界是否清楚、明确，如果行为所针对的对象能够准确界定，不论其人多人少，应属具体行政行为，反之则属抽象行政行为。说得通俗、形象点，就是一个行为所针对的对象是否“可数”。而且司法实践中尽可能将一个行政行为解释为具体行政行为，以使公民享有诉权。

3. 内部行为

内部行为是指行政机关处分该行政机关公务员权利义务的行为。具体行政行为是行政主体对外行使行政职权、实施行政管理的行为，内部行为不是具体行政行为，因此由它引发的争议自应不属于行政诉讼的受案范围。但并不是行政机关作出的任何涉及该行政机关公务员权利、义务的行为均是内部行为。如果行政机关的行为对象不是公务员或者决定行为规范到了外部事务，影响到了公务员的其他权利，该决定行为就是可诉的具体行政行为，而不是内部行为。

4. 法定行政终局裁决行为

法定行政终局裁决行为是指法律规定的由行政机关作出最终决定的行为。所谓“法律”是指全国人民代表大会及其常务委员会制定、通过的规范性文件。目前共有 3 部法律规定了行政终局裁决行为：《中华人民共和国外国人入境出境管理法》、《中华人民共和国公民出境入境管理法》和《中华人民共和国复议法》。其中行政复议法中规定有两种情况：（ 1 ）省部级行政机关所作行为不服，采取的是原机关复议，原机关复议后仍不服，可以向法院起诉，也可以向国务院申请裁决，但是如果选择向国务院申请裁决，国务院作出的决定就为终局裁决；（ 2 ）根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。

5. 刑事强制措施

刑事强制措施是指公安机关、国家安全机关和监狱管理等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为。对于此类案件的理解须注意以下两点：（ 1 ）公安机关、国家安全机关等所实施的行为必须是有刑事诉讼法法律依据的行为；（ 2 ）“明确授权”不仅仅应限定为有明确的授权依据，还应包括满足授权的目的，即刑事强制措施的采取是为了保障刑事诉讼活动的顺利进行。如果假借刑事司法行为之名而行干预经济纠纷之实，虽然行为表面上可能具备刑事强制措施的所有合法手续，但也不是刑事司法行为，而是可诉的具体行政行为。

6. 不具强制力的行政指导行为

行政指导行为是指行政机关通过制定政策、措施，鼓励、引导人们做某事，因其不具有强制力，所以称行政指导。很明显，因其不具有强制力，所以称为行政指导，也因其不具有强制力，所以不可诉。因此，与其说行政指导不可诉，还不如说，因其不具有强制力而不可诉，重要的是其是否具有强制力。如果行政机关动用了强制力，不论其是否以行政指导的名义，当属可诉行为。也就是说，题干中交待如果存在强制因素，仍然是可诉的行政行为。

7. 行政调解行为和法定行政仲裁行为

此类行为需注意的是，必须是“真正”的调解，如果名为调解，实为违背自愿原则，强迫双方达成协议，则不属此类。

对于行政仲裁行为需注意的是，行政仲裁与行政裁决表面相似，实质不同。行政仲裁带有民间、自愿的性质，行政裁决则是法定、强制的，是行政机关履行法定职责的体现。因此，二者在可诉性方面有别，对行政裁决不服有权提起行政诉讼，而对行政仲裁不服则不能提起行政诉讼。

8. 驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为

把握此类行为有两个要点：一是要有重复处理行为，原具体行政行为是第一次处理，对申诉的处理是二次行为，一次、二次行为之间有联系，如果没有联系，谈不上“重复”，有联系而第二次行为只是驳回申请，没有新的内容产生，此为重复处理；二是程序上必须已过诉讼时效，构成不可诉的重复处理行为还必须有一个条件，即在程序上已过诉讼时效，如果在程序上没有超过诉讼时效，则不属于重复处理行为，法院则应当受理。当然已过诉讼时效是相对于第一次行为，因为争议产生的焦点在于第一次行为。

9. 对公民、法人或其他组织的权利义务不产生实际影响的行为

具体行政行为须是对特定对象的权利、义务产生实际影响的行为，因此将对公民、法人或其他组织的权利义务不产生实际影响的行为引发的争议排除于人民法院的受案范围理所当然。以下行为也是未对公民、法人或其他组织的权利、义务产生实际影响的行为：（ 1 ）尚未成熟的行为。主要是指尚处于行政系统内部、未最终形成的行为。比如一个需要经过上级机关批准却处于申请批准过程中的行为。（ 2 ）程序性的准备行为。比如行政处理决定作出之前的通知行为、咨询行为、调查行为等。这些行为均依附于其后续的决定行为，本身缺乏独立性，不能单独的影响公民、法人或其他组织的合法权益。

五、单行法律法规规定可以提起诉讼的案件

就我们目前所掌握的，还没有哪个单行法律法规规定可以提起行政诉讼，却不符合以上所说的行政诉讼范围确定的标准，但需要特别提及的是， 2002 年 10 月 1 日 开始施行的《最高人民法院关于审理国际贸易行政案件若干问题的规定》明确规定：自然人、法人或者其他组织认为中华人民共和国具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员有关国际贸易的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依照行政诉讼法以及其他有关法律、法规的规定，向人民法院提起行政诉讼。同时规定，人民法院行政审判庭依法审理国际贸易行政案件，下列案件属于本规定所称国际贸易行政案件：（ 1 ）有关国际货物贸易的行政案件；（ 2 ）有关国际服务贸易的行政案件；（ 3 ）与国际贸易有关的知识产权行政案件；（ 4 ）其他国际贸易行政案件。这可以作为最明显的单行法律法规规定可以提起行政诉讼的例证，尤其它是新的规定，而新往往是“题眼”所在。

六、受理的案件

受理的案件尽管只起参考作用，但并不意味着考生就可以完全忽略，大致的了解也是必要的。尤其是其中一些争议或可能被误解之处。

1. 行政处罚案件

2. 行政强制措施案件

行政强制措施案件的问题是：劳动教养是行政处罚还是行政强制措施。由于这个问题关系到案件的管辖，必须辨明。应当说，劳动教养既是行政处罚，又是强制措施。因为劳动教养是对违法者在短期内限制或剥夺其人身自由的惩戒制裁，当然属于行政处罚，但劳动教养又是采取强制性的教育改造措施，属于行政强制措施。

3. 侵犯法定经营自主权案件

4. 行政许可案件

5. 人身权、财产权保护案件

理解此类案件需要注意：（ 1 ）保护公民、法人或其他组织的合法权益必须是有关行政机关的法定职责；（ 2 ）公民、法人或其他组织须先向行政机关提出申请，以使行政机关知晓相应的情况。

6. 抚恤金发放案件

对抚恤金发放案件的理解，有以下两点需要注意：（ 1 ）按照最高人民法院的司法解释，现在应将抚恤金案件理解为行政给付案件。除抚恤金外，其他应由行政机关发放而又涉及公民的人身权和财产权的救济金、福利金、奖励金、社会保险金、最低生活保障费等，因性质上与抚恤金相同，其发放引发的争议也属于行政诉讼的受案范围；（ 2 ）抚恤金的发放主体是各级民政部门，而不是非行政主体的企事业单位、社会团体和其他组织。

7. 违法要求履行义务案件

8. 侵犯其他人身权、财产权案件

七、行政复议的范围

考生对于行政复议内容的把握，可以采取和行政诉讼相比较的方法。有了行政诉讼受案范围作为基础，可以顺带把握行政复议的范围，因为行政复议的范围几乎可以看作为行政诉讼范围的翻版。原来《行政复议条例》对行政复议范围的规定基本相同于行政诉讼，但新的《行政复议法》对行政复议的范围有所变动，因此，有了行政诉讼的基础，只要掌握新的《行政复议法》对《行政复议条例》有哪些修改即可，这些修改可以看作为行政复议与行政诉讼的区别。行政复议法对行政复议条例有三点修改。

1. 在原有案件类型的基础上内容有所扩充

属于这方面的变化的有行政许可案件，在行政许可案件上明确了资质证、资格证；再如抚恤金案件，增加了最低生活保障费、社会保险金。还有，原来的人身权、财产权案件在内容上新增加了受教育权。

2. 新增加了一些案件类型

新增加的案件类型主要有以下几类：

（ 1 ）行政许可管理案件。

（ 2 ）农业承包合同案件。

3. 复议范围确定标准的改变

原来复议条例所采用的标准与行政诉讼范围确定的标准基本一致，新的复议法对标准有所改变。行政复议范围确定的标准及其与行政诉讼确定范围的标准之间的区别是：

（ 1 ）具体行政行为标准

具体行政行为这一标准本身并没有变化，所改变的在于与之相对的抽象行政行为，复议法将抽象行政行为部分有限的纳入到了复议法里。

所谓“部分”是指行政法规、规章以外的其他规范性文件，所谓“有限”是指虽然不能直接针对这部分提起复议，但可以间接地对这部分要求审查，即在对具体行政行为提起复议的同时，可以要求复议机关对据以作出具体行政行为的这部分规范性文件要求审查。

（ 2 ）违法不当

复议的第二个标准是违法不当。它与行政诉讼范围确定标准的区别是在“不当”。行政诉只审查具体行政行为的合法性，不审查具体行政行为的适当性，而行政复议，既可审查合法性，也可审查适当性。

（ 3 ）合法权益

行政诉讼法与原来的行政复议条例规定的第三个标准是人身权、财产权，现在行政复议法改变为合法权益，合法权益明显地宽于人身权、财产权。凡是公民在法律上享有的合法权益，都在行政复议的保护之列。

对于行政复议范围的把握，有以下几点需要注意：

一是由于复议范围的确定标准是合法权益、违法不当，明显要比行政诉讼的范围要宽泛，相应地它所排除的案件就少。行政复议明确排除不受理的案件主要有两类：第一类是行政机关对其工作人员的奖惩任免等人事处理决定；第二类是行政机关所作的仲裁、调解等处理决定。

二是以上前两点区别都不具有实质意义，只有形式上的意义，考生千万不要当真，只有第三点才具有实质意义。也就是说，对复议范围的把握，有了行政诉讼的基础，我们应该更多的关注点放在确定范围的标准上。

三是与此相关，行政复议范围确定最重要的是标准，与行政诉讼相同，只要一个被诉行政行为符合标准，且又没有被明确排除，就应当认定在复议或诉讼范围之内。而且，就司法考试而言，通常所交待的行为倾向于可诉，尤其在案例分析中，当在问行为是否可诉之后又提出其他问题，那么这个行为基本上属于可诉之列。当然，这纯属经验之谈，考试之时，还需考生结合案情具体分析。

八、司法解释规定的其他应予受理和不予受理的案件

今年司法考试行政法部分大纲变化增加了司法解释规定的受理和不予受理的案件部分，依照通常的惯例，新往往是考点所在，因此，这部分应予以重点关照。

（一）司法解释规定的其他应予受理的案件

1. 行政行为侵犯公民公平竞争权与相邻权的案件

“行政诉讼法解释”将“公平竞争权”、“相邻权”界定为“利害关系”，这实际上是从原告资格的角度扩大了“权利标准”的范围，将公平竞争权与相邻权扩大到行政诉讼保护的范围之内。公民认为公平竞争权与相邻权受到侵害，可以提起行政诉讼。

2. 少年收容教养决定

1998 年 8 月 15 日 最高人民法院《关于“少年收容教养是否属于行政诉讼受案范围的答复》规定，公安机关作出的这种决定属于受案范围。

3. 最低生活保障费、社会保险金案件

“行政诉讼法解释”将最低生活保障费、社会保险金与抚恤金一并列为可以先予执行的案件，这实际上意味着将最低生活保障费与社会保险金案件纳入行政诉讼的范围。同时， 1998 年 3 月 25 日 最高人民法院行政庭《关于拖欠社会保险基金纠纷是否应由法院主管的答复》规定，社会保险基金经办机构是法律法规授权的组织，依法收支、管理和运营社会保险基金，并负有使社会保险基金保值增值的责任。社会保险基金经办机构与用人单位因拖欠社会保险费而发生的纠纷，属于行政争议。用人单位认为社会保险基金经办机构在收支、管理和运营社会保险基金中的具体行政行为侵犯其合法权益，可依法申请行政复议或提起行政诉讼，既不履行义务又不依法申请复议或者起诉的，社会保险基金经办机构可以依法通知银行或者申请人民法院强制执行。

4. 教育行政决定

教育部门作出的决定影响公民权益的，属于受案范围。 1998 年 8 月 11 日 最高人民法院《关于当事人不服教育行政部门对适龄儿童入学争议作出的处理决定可否提起行政诉讼的答复》规定，根据《教育法》第 42 条第（ 4 ）项和《未成年人保护法》第 46 条的规定，当事人不服教育行政部门对适龄儿童入学争议作出的行政处理决定，属于《行政诉讼法》规定的受案范围，人民法院应当受理。

5. 设施使用费征收案件

1996 年 8 月 24 日 最高人民法院行政庭《关于征收城市排水设施有偿使用费发生的纠纷人民法院可否作为行政案件受理的答复意见》规定，有关部门根据人民政府的授权，征收城市排水设施使用费与行政管理相对方发生的争议属于行政争议。行政管理相对一方对有关部门作出的处理决定不服，依法向人民法院起诉的，人民法院应作为行政案件受理。相对一方在法定期限内不起诉，又不履行行政处理决定的，作出行政处理决定的有关部门可依法申请人民法院强制执行。

6. 计划生育案件

1997 年 4 月 4 日 最高人民法院《关于不服计划生育管理部门采取扣押财物、限制人身自由等强制措施而提起诉讼人民法院应否受理问题的批复》，当事人对计划生育管理部门采取的扣押财物、限制人身自由等强制措施不服依法提起行政诉讼的人民法院应予受理。

7. 乡政府收费案件

1998 年 11 月 16 日 最高人民法院《关于人民法院是否受理乡政府申请执行农民承担村提留、乡统筹款行政决定案件的复函》，乡政府就农民承担村提留、乡统筹款作出的书面决定，为具体行政行为。相对人在法定期间内既不起诉又不履行的，乡政府可以依法申请人民法院执行，人民法院应予受理。

8. 交警部门作出的扣押车辆及行驶证的行为

1999 年 2 月 2 日 最高人民法院行政庭《关于对广西壮族自治区高级人民法院〈关于审理广东省雷州市外经公司凯华食品厂、刘秋海和冯昌炳不服广西北海市银海区公安交通警察大队暂扣汽车及其行驶证一案有关问题的请示〉答复》认为，不应将开具暂扣凭证和将车辆及行驶证暂扣的行为看成是性质不同的两种行为，开具暂扣凭证和将车辆及行驶证暂扣的行为是一种行政措施行为。

（二）司法解释规定的其他不予受理的案件

1998 年 7 月 27 日 最高人民法院《关于如何处理〈劳动监察指令书〉问题批复》规定，劳动行政部门作出责令用人单位支付劳动者工资报酬、经济补偿和赔偿金的行政监察指令书，不属于可申请人民法院强制执行的具体行政行为，人民法院对此类案件不予受理。劳动行政部门作出责令用人单位支付劳动者工资报酬、经济补偿和赔偿金的行政处理决定，当事人既不履行又不申请复议或者起的，劳动行政部门可以依法申请人民法院强制执行。

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