电动自行车禁令一刀切须“缓刑”——事件·焦点

□专题策划：法治版组 2005-08-08

《珠海条例》能否通过全国人大常委会的合法性审查？《珠海条例》能不能最后撤销或者修改？以何种方式撤销或修改？

编者按：

一个地方性法规为何使法学家慷慨激昂？为何他们将上书全国人大常委会要求进行合法性审查？电动自行车话题为何牵动民众的心，甚至包括年近八旬的老院士？为什么一些地方政府和民间的态度会形成那么大的反差？

所有的问题好像都有正确答案，好像都没有正确答案。

公民有权利充分参与立法；在一个法治的社会中，政府的行为应当合乎国家法律的规范；在一个自由的社会中，公民对交通工具的选择权和上路权不应被草率地剥夺。

我们在思考。思考的是“禁电令”到底该不该撤销，最后将会怎样撤销抑或修改；电动自行车产业将如何在目前的政策、法律双重困局中成功突围。

提出问题是简单的，而重要的是如何解决问题。我们期盼着电动自行车事件得以妥善解决。

珠海“禁电令”引发连环反应 车主纷纷状告交警

这样的官司让大家都很闹心

□见习记者 刘潇潇 赵瑜　广州 珠海 报道

7 月 11 日 ，蒋先生骑电动自行车在珠海市上冲检查站被交警查扣，要以“无驾驶证驾驶电动自行车在路上行驶”进行罚款， 7 月 27 日 蒋先生去交警大队接受处理，做了讯问笔录，并领取《公安交通管理行政处罚决定书》。蒋先生认为自己只是违反了交通规则，又没偷没抢，一般的违章都不用作笔录，这样处罚感觉太重了。他有个朋友超速，应罚 100 块，暂扣驾驶证，但也没有做笔录，只是交了罚款而已。蒋先生表示，市民骑一辆两千块的电动自行车就被罚 500 ，甚至罚 1000 ，那么小汽车岂不是要罚几千。据蒋先生自己介绍， 7 月 28 日 ，自称是珠海市香洲交警大队的人打电话给他说，你这台车在哪里被扣的？到时候会把车给你送回来。当晚，当地派出所所长、公安分局局长以及人大代表将其叫到派出所，劝其不要去广东省人大上访，珠海市会尽力解决他们反映的问题（蒋先生曾经去全国人大反映过珠海立法禁止电动自行车的问题，全国人大很重视，指示广东省人大处理），一直谈到晚上 12 点多，还让他写了保证书。第二天，蒋先生去市人大要求其受理市民对禁电令的反对呼声，珠海市人大的有关人士说他们去全国人大和广东省人大请示过，国家没有规定上不上路，他们可以规定不准上路。但蒋先生仍然决定提起行政诉讼，想通过法律讨回一个说法。诉讼焦点主要集中在三点，一是交警支队对上路的电动自行车主罚款 500 元有没有法律依据；二是一次普通的交通违规须做讯问笔录才能取回被没收的电动车的程序是否太过严苛；三是处罚额度 500 、 100 元不等到底有什么合法依据。

珠海“禁电令”背后

的民意“较量”

这起纷争皆源于 2005 年 5 月 28 日 珠海市人大常委会第十次会议通过的《珠海经济特区道路交通安全管理条例》，该条例第八条规定：电动自行车在特区不予注册登记，禁止在道路上行驶，并于 7 月 1 日 正式执行，外地电动自行车一律不得进入珠海，如有电动自行车用户违反上述规定，罚款 500 元，如果一个月后逾期不交，没收的电动自行车将予以销毁。

作为我国第一个通过立法来禁止电动自行车上路的城市，珠海市以事故多发、与人争道、与车争道、污染环境、索赔困难为由首次立法“禁电”。珠海市政府并在随后并声称该条例符合珠海的实际情况，体现了多数市民的愿望和要求。

据不完全统计，珠海市电动自行车拥有量为 43500 多辆，珠海市电动自行车经销商和批发商有 58 家。到去年 12 月底为止，珠海市私家车数量为 39950 辆，常住人口为 127.71 万，私家车拥有量仅占常住人口的不到 4% 。

在珠海市人大通过这部条例之前，政府在网站上公开征求市民意见时有 97% 的民众投票反对禁止电动车。 2005 年 4 月份，珠海市自行车协会请 152 位大、中学生到扬名广场进行现场调查，其中支持上路的 145 人，反对上路的 2 人，不发表意见的 5 人；认为环保的 148 人，认为不环保的 4 人。在记者手中有一份厚达数十页、近一千人的群众签名，这是珠海市部分电动自行车消费者、经销商、生产厂家、自行车协会的代表为抗议政府“封杀”电动车的联合签名。

在采访过程中，记者了解到，对于这部关系到群众切身利益的条例的制定，珠海市自行车运动协会、电动车主、经销商等各个阶层的民意代表曾经要求政府召开听证会讨论，但被拒绝。对此，珠海市人大法工委主任边玉峰告诉记者，虽然没有召开听证会，但是在制定之前政府也在《珠海科技报》上征求过市民意见，并听取了民意代表的看法，事实上已经达到了公开征求意见的目的，而听证并非立法的必经程序。珠海市自行车协会会长谭忠铭却不这么认为，他说，政府征求意见只是形式上的，登报的时间非常短，之前都没有人知道，当地媒体也几乎是一面倒式地倒向政府一方，政府的官方网站上约 97% 的人都投票反对禁止电动车，而在邀请市人大、交通管理部门、群众代表参加录制的《有话要说》栏目播出时，却把真正反映群众心声的民意代表的发言给删除了。谭忠铭愤慨地问：“这能是真正的民主和公正吗？”

曾经也有群众建议政府可以借鉴别的城市的做法，例如通过制定措施规范电动自行车的生产、销售，在上路前进行登记发牌等等。对于市民的这些提议，边玉峰认为，理论上虽比较合理，但在珠海并不可行，政府无力承担监控电动自行车进入禁行车道或无证电动车上路这样高的管理成本，而且市民的守法意识达不到法律规定的要求。谭忠铭认为这种说法完全是在推卸责任：“市民的守法意识也需要政府的宣传教育，不该因噎废食，政府应当实行人性化管理，即使是规定电动自行车分路段、分时间准入、或是限制电动车上路的数量都更能令群众认同立法，配合守法。”

2005 年 7 月 1 日 ，珠海市条例实施的当天，共有 59 辆电动车被查处。自条例正式施行以来，共有近百辆电动自行车被扣、车主被处以 500-1000 元不等的罚款。

如今，走在珠海市街头，经常能听到有关电动自行车的谈论，其实，对电动自行车的限制性规定，珠海并不是第一个，但却在社会上引起这么大反响，这与珠海的地形气候有关。据退休的 张 女士介绍，珠海气候比较炎热，山比较多，电动自行车给大家带来了便利，又环保，也有利于缓解交通。“虽然也听说别的地方有限制电动车的，但至少能给百姓留一点空间，可珠海市政府却连一点机会都不给”，在赛车厂修了几十年跑车的老技术工人 范 先生困惑得对记者说，“我们就不明白为什么政府非要禁车呢？”

法规导致电动自行车纠纷不断

事实上，珠海市的民众告交警的案例在广州也是频频发生。

广东省自行车行业协会的江干事告诉记者，近来经常有一些电动自行车用户向他们反映广州市交警对其扣车、罚款的问题，罚款额度 30 、 50 、 100 元不等，罚款的理由是无牌电动车禁止上路，且给被罚者开具的不是正规收据。而当用户问凭什么罚款时，甚至有交警拿出刊有交警部门对电动车的态度的报纸说这就是依据。但广州并没有明确规定电动车不准上路，虽然今年 6 月 2 日通过的《广东省道路交通安全条例（草案）》规定电动自行车、残疾人机动轮椅车等安装动力装置的非机动车实行登记后方准上路行驶，但目前还没有任何有关登记的具体实施细则。很多被罚者认为广州交警这是赶在法规出台之前搞创收。许多最初禁止电动车上路的城市后来都在电动车的处罚问题上不了了之。在中山市，符合国家通用技术条件的电动自行车允许上路行驶，但必须在非机动车道内行驶，没有非机动车道的，须靠路右边或者在人行道内行驶，且时速不得超过 15 公里 ；电动车上路则属交通违法行为要按照机动车违法行为查处，罚 500 元。广州许多被罚的使用者现在都打算用法律手段维护自己的权益。

近日，针对交警的罚款， 6 月 30 日 有广州市民向法院递交起诉书提起行政诉讼。原告 谢 先生告诉记者，他是在十字路口推着电动自行车过斑马线时被交警拦住的，说他的电动车无牌无证，要罚款 50 元，当时是晚上 7 点多，“交警总说不让上路，但现在广州并没有关于电动车无证罚款的立法，也不知道该去哪里上牌，我跟那个交警讲道理讲了一个多小时，他告诉我如果我能跟他磨到 10 点钟他下班的话，就让我走。”最 后谢 先生还是当场交了 50 块钱，交警给他开具了违章的单据。后来， 谢 先生越想越觉得想不通，就打了 110 报警， 110 民警告诉他如果对交警的处罚不认同就不要在处罚单上签字。事后， 谢 先生还是对这次受罚很不服气，觉得很窝火，于是提起了行政起诉，法院 7 月 6 日立案，开庭之前，交警方面对 谢 先生表示会退回罚款、希望庭外和解，但 谢 先生表示， 50 块钱是次要的，关键是在法规出台之前交警不准乱罚款，否则会给他的出行带来很多不便和麻烦。

对广州交警乱罚款不满并诉诸法律的并不止 谢 先生一人 ，就在 谢 先生起诉的几天之后，从事家电维修的 邓 先生将海珠区交警支队告上了法庭。 6 月 11 日上午 11 点多 ， 邓 先生骑电动自行车经广州大桥非机动车道，刚下桥就有两个交警将其拦下，以 邓 先生的电动车无牌为由对其罚款 50 元，当 时邓 先生只有 35 元零钱，由于以前也听说过有跟他一样被罚过的，但都是罚二三十块，就问交警能否少交点，交警说不行， 后来邓 先生想起以前听说的在广州市违章罚款是要到银行交钱的，于是问交警能否打电话了解一下交警部门有关罚款的事，当时交警说可以，但当 邓 先生凑够了 50 块钱给交警时他又不要了，说要将 邓 先生的车拖走，车钥匙也拿走了，并让 邓 先生在单据上签名，但却没有给他单据，也没告诉他去哪里取车。当 时邓 先生记下了其中一名交警的制服号码，制服上写有“海珠区交警支队”的字样。 邓 先生从事家电维修工作，电动车对他的工作来说非常方便，现在广州堵车很严重，塞车耗不起，要想养得起汽车一个月至少要赚七八千块，所以去年 9 月份买了一辆电动自行车，但根本不知道该去哪里登记、怎么登记，而且即使去登记也没人给办理。三天 后邓 先生去取车之前咨询了广州市车管所，车管所的人告诉他现在法规还没有出来，不会罚款的，让他去拿车就是。结果去时却得知罚款变成 100 元，而且是按照机动车处理的，交了罚款、取回车之后， 邓 先生对于交警支队就其违章定性越想越觉得恼火，于是向海珠区法院提起行政诉讼，在庭上交警方面承认将 邓 先生的电动自行车当作机动车处罚是错误的。 7 月 10 日 ，法官约 邓 先生谈话，建议他庭外和解，过后也曾多次打电话给他，但 邓 先生认为费了那么大周折，交警部门却只说退还罚款，取消对他的行政处罚，而当他要求交警支队除在取消对他的行政处罚的书面决定上加盖公章时，交警支队代理人却说要回去商量再给答复，他认为交警方面没有诚意，另外 24 元拖车费也不应该由他付。“为什么罚 50 ？为什么一听我要投诉就将车拖走？为什么后来罚款又变成 100 元？这些问题交警方面都没有给我任何解释，而且我现在正在办理驾照，这次的电动车事件中被扣了三分”，所以他不接受庭外和解，也没有去领罚款，还是希望等判决结果出来，亲戚朋友也都支持他的做法。现在法院还没有判决。 邓 先生告诉记者，他也不知道法院究竟要怎么处理，“这一个多月以来自始至终我的压力都很大，如果不是迫不得已我也不愿找这个麻烦，很多同事因为这次的事取笑我，觉得很不甘心，为什么交警的错误要让我来承担后果？现在一想起这事还很恼火。”

广州的 马 先生是一家快递公司的老板，为了方便出去送货，他为公司的每一个员工配备了一辆电动自行车。近日他手下的两名员工骑电动自行车在外出送货途中被交警拦截，分别处以 30 元和 20 元罚款。 马 先生认为交警的做法没有法律依据，因此决定对他们提起诉讼。前几天 马 先生公司的一名员工外出送货，当他经过芳村一个十字路口时被一名交警截住，该交警告诉他广州现在已经不允许电动自行车上路了，因此要罚款 200 元。该员工便与其理论，称并不知道广州有这样的规定，而且现在广州的大街上仍然有很多电动自行车在行驶。但那名交警并不听他的解释，而且还威胁他说如果再说下去的话就要把他的车子拖走。最 后马 先生公司的员工只好妥协，但因为身上没带那么多钱，最后交警同意只罚他 30 元钱了事。据该员工事后回忆，那个交警只是身穿制服，但并不像正规的交警，而且给他开具的罚单也不正规。这件事过去不久，公司的另一个员工也遭遇了同样的事情，只是这次他被罚了 20 元钱。 马 先生告诉记者，虽然广州也有禁止电动自行车上路的一些意向，但并没有出台相应的政策，所以交警的行为是无法可依的。 马 先生说，“我决定起诉开罚单的交警，并不是因为那几十块钱，我只是想讨个说法，希望这样的事情以后不再发生。”现在 马 先生公司的员工每天仍然骑着电动自行车到处送货，也没有出现再被罚款的情况，但以后会怎么样， 马 先生表示很难说。记者问到如果广州禁止电动自行车上路的话，他的公司会怎么样， 马 先生无奈地说：“那就只能关门了，现在广州已经禁止摩托车上路了，我又没有能力给他们每一个人都配一辆小汽车，那时候也只能停业了。”

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目前我国电动自行车保有量已达 1500 万辆以上。全国有电动自行车生产企业 800 多家，分布在 15 个省市。 2003 年，中国自行车协会联同各省市协会对 226 家电动自行车企业进行了调查，结果显示我国电动自行车年产量已达到 399.72 万辆。目前我国的电动自行车产业发展迅速，产量已由 1998 年的 5.4 万辆增加到 2005 年的 1500 万辆，产值约 300 亿元。电动自行车整车生产企业从原有的十多家迅速增长到八百多家，从业人员 30 万人左右，与之配套的厂家更是数以千计。

法学家对“禁电令”说不

□见习记者 毛剑平 北京报道

“这是一场看不见硝烟的战争！”，在北京沙滩北街紧挨着原北京大学红楼的一座古色古香的三层楼房里，中国东方公益法律援助律师事务所的 黄金荣 博士对记者说。这多少令记者感到吃惊和意外。在公众的眼里，中国的法学家们历来都是温和理性的谦谦君子形象，而在这次面对“珠海条例”这样一个本不十分起眼的地方性法规，他们好像进行着一次集体“变脸”游戏。“《珠海条例》（编者注：即珠海市人大常委会 5 月 28 日 通过的《珠海经济特区道路交通安全管理条例》，下同。）一旦变成一个既成事实的合法先例，那事情会很糟糕。全国各地如果纷纷效仿的话，那受损害的将不只是中国新兴的电动自行车行业，还将是整个中国法律的品质。” 黄 博士忧心忡忡，语气坚定，“我们东方公益律师事务所将为此提交一份意见书，提请全国人大常委会审查《珠海条例》的合法性。”

《珠海条例》

不合法的地方太多了

7 月 29 日 上午 9 时整，在京的中国顶尖法学家们几乎全都聚集在中国社会科学院法学研究所的三楼会议室里。

中国人民大学法学院的 杨建顺 教授对此非常斩钉截铁：“《珠海条例》是典型的地方性‘恶劣'法条，不合法性非常明确，勿庸置疑！”事实上，在参加这个关于《珠海条例》合法性与电动自行车上路权的研讨会的法学家中，几乎 100% 都认定《珠海条例》不合法，这种意见的空前一致使得这场研讨会差点变成了“批斗会”。

北京大学法学院 姜明安 教授的发言虽然湖南口音十分浓重，但却很有概括性和代表性。他认为，《珠海条例》不但不合理，而且在四个方面严重违法，违犯的国家法律有《中华人民共和国道路交通安全法》、《行政许可法》、《立法法》等。

第一、珠海市人大常委会有没有权限制订这个条例值得商榷。按照我国立法法规定，地方人大常委会只负责地方性法规的制订和执行性的法律法规的解释。珠海市人大常委会制订的这个条例在某种意义上等于修改了《中华人民共和国道路交通安全法》这一全国性的法律，显然已经越权了。不错，按规定，珠海作为目前的经济特区，它有权制订地方性法规，但从法理上推定，它应当制订的是本地区有关经济方面的法规，《道路交通安全法》这样一部着重在安全方面的法律，珠海经济特区有无权限随意解释恐怕还不能下定论。

第二、条例内容不合法。条例事实上造成了与其他法律法规的冲突和矛盾，并且直接使得按照国家法律法规和国家标准生产出来的电动自行车在使用的时候却成了“非法”产品。这就像一部法律规定结婚合法，而另一部法律规定生孩子不合法一样尴尬和可笑。退一万步说，即使珠海条例是合法的，按照行政许可法的规定，依法许可的事项不可擅自变更否则应作出相应的赔偿。珠海条例也并没有对被侵害的厂商以及消费者的合法权益进行补偿。

第三、立法目的是否纯粹值得商榷。按照《中华人民共和国道路交通安全法》第 3 条规定，道路交通安全工作，应当遵循依法管理、方便群众的原则，保障道路交通有序、安全、畅通。珠海条例根本没有体现出“方便群众”的原则，反而出现了“为难群众”的局面。《中华人民共和国道路交通安全法》第 4 条还规定，各级人民政府应当保障道路交通安全管理工作与经济建设和社会发展相适应。珠海的经济建设和社会发展水平很显然并没有达到可以完全淘汰电动自行车而发展小汽车的程度，在电动自行车还是多数公民所能选择的交通工具的时候，完全禁止它上路不得不使人联想这样的立法是否还有其他的目的。

第四、立法程序不合法。按照《中华人民共和国立法法》第五条和第六条之规定，立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。珠海条例在立法之前并没有广泛听取各方特别是利益相关人的意见和建议，没有考虑公民的各项权利而采取一刀切的管理方式，是立法程序上的不合法。

对于专家以及各级地方政府对法律法规解释各不相同的状况，社科院法学所的莫纪宏研究员有一定程度的悲观和无奈。他认为，虽然针对《珠海条例》向全国人大常委会提请合法性审查相当有必要，但是这种审查的具体标准、程序以及方法目前都十分模糊。如果全国人大常委会认定它不合法，对于已经生效并施行的《珠海条例》将会是撤销还是部分修改都没有明确的步骤和方法，这是我国目前这种合法性审查制度的现状和缺撼。他也特别强调，目前我国法律中对全国人大常委会授权和经济特区立法权限两者谁优先问题上还没有明确的规定，因此如果仅仅抠住电动自行车的物权而不张扬社会人群的路权，那么从程序和立法内容上将不会对《珠海条例》产生实质性的动摇。因此，莫纪宏认为，《珠海条例》主要是立法程序上不合法，应当通过纠正立法民主程序，重新平衡各方路权权益来解决条例实施后带来的一系列问题。

为什么要对

《珠海条例》说“不”

《珠海条例》的影响将会是深远的，如果不把这种立法的苗头遏止住，它对社会经济发展还将产生进一步的副作用。一般人往往只能看到硬币的一面，而他们——中国法律的良心——往往更愿意看到硬币的另一面。

杨建顺 教授热切呼吁各级立法机关能够拓宽立法视野，不要为方便管理而搞一刀切的立法，那样就必然会损害公民的各项权利甚至危及一个新兴产业的发展。

对此，社科院法学所多年从事政府管制研究的周汉华研究员深有同感：“如果说由一个地方性法规影响到全国一个新兴产业——电动自行车产业发展的话，那将是中国法律界的一个笑话，一个耻辱！”周汉华研究员告诉记者：“这里有一个（电动自行车）输出省份和输入省份的结构性难题。在产业结构调整问题上国家应当对各级立法作一个通盘规划和考虑。如果各地竞相模仿珠海这种禁止性立法，势必造成全国产业专业分工紊乱和结构失衡，不利于全国统一市场的开放和形成。”

相对于产业经济方面影响的考虑，东方公益律师事务所的理事张明杰研究员则担心《珠海条例》的泛滥将对公众公益权利的侵害加剧。她认为，不管电动自行车的规模有多大，也不管这个条例对产业的影响是好是坏，都不影响对它说“不”。

“每个消费者都有正当的选择权，珠海条例凭什么能剥夺这个权利？我选择电动自行车既没有阻碍社会发展，又没有损害他人权利，凭什么不让我上路。开玩笑地说，我就是骑只狗上路你也管不着我，只要我的狗不侵害别人的合法权利！”张明杰说到激动处，差点站了起来，“纳税人在公共政策的制订上应当有充分参与的权利，《珠海条例》的制订和实施过程中没有看到这一点。另外，公共资源的享有者都有使用公共资源的权利。一个城市的路权应当是属于大众共有的权利。政府可以根据规划划定特定范围限制部分路权的使用，但不能全面否定电动自行车的上路权。”

张明杰研究员最后又做了一个精彩的类比喻：“如果一个城市拿没有非机动车道的理由来禁止电动自行车上路，那是不是以后也可以以没有残疾人过道为理由禁止残疾人上路呢？”

《珠海条例》能否通过全国人大常委会的合法性审查？《珠海条例》能不能最后撤销或者修改？以何种方式撤销或修改？面对记者最后一次提问，莫纪宏研究员嘿嘿一笑，说了一句颇意味深长的话：“法学家讲座这件事目的在于希望得到相关部门的重视，至于最后的结果，请拭目以待！”

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