■名师讲座■

行政组织与行政主体部分历来被认为是司法考试行政法部分的难点。其之所以“难”的原因在于：与民事活动有所不同的是，行政活动是由一个庞大的组织系统实施，而这个组织系统包括各种不同的机关：中央人民政府、地方各级人民政府、各级政府设置的工作部门。在政府工作部门中，有常设机构，也有临时机构；有一般机构，也有特设机构；有正规机构，也有派出机构。行政组织法就是以此为基础作出规定。对一般考生而言，面对如此复杂的组织系统，由于平时缺乏了解，简直就是“乱麻一团”。因此，考生可以从两个角度来把握：一是多增加感性认识，对行政机关的实际设置有所了解，这是基础；二是分析其中可能产生的法律问题，也就是司法考试可能涉及的问题。

一、行政机关的实际设置

鉴于广大考生对行政机构设置的陌生，这里将中央行政机关的设置列表如 ( 表 1) ，以收一目了然之效。

表 1 的关键在于掌握各具体机关的法律地位。其中以下问题值得考生注意：一是要注意国务院的办事机构和未经法律、法规授权的国务院的事业单位都不具备行政主体资格。二是要注意区别带“局”字的机关或单位。在国务院直属机构和部管局以及国务院事业单位中都有称之为“局”的机关或组织，但它们的法律地位相差甚远：直属机构中的局与部、委具有相同的法律地位，可以制定部门规章；部管局或国家局一般都具有行政主体资格，但无权制定规章；事业单位中的“局”，只在经法律、法规授权的情况下才具有行政主体资格，即只可能成为被授权组织。

二、行政组织的法律问题

行政法的首要问题即谁有管理者的主体资格，也就是明确行政机关的法律地位。这在行政法上以及司法考试中具有重要意义：（ 1 ）确定行政行为效力。一个合法有效的行政行为，必须由合格的主体所为；（ 2 ）确定行政复议的被申请人、行政诉讼的被告、行政赔偿义务机关。行政诉讼从严格意义上讲是以行政主体为被告的诉讼。

所谓行政主体是指享有行政职权，能以自己的名义实施行政活动，并承担由此而产生的责任的组织。这一定义包含着判断一个组织是不是行政主体的三个标准：（ 1 ）作为行政主体必须享有行政职权；（ 2 ）作为行政主体必须能够以自己的名义实施行政活动；（ 3 ）作为行政主体必须能够承担实施行政活动所产生的责任。从实际的行政活动来看，符合上述行政主体的三个标准的或者说具备行政主体资格的组织主要包括两类：

（一）行政机关

行政职权主要为行政机关所享有，行政活动也主要为行政机关所实施。因而，在行政法上具备行政主体资格的组织首先是行政机关。在行政机关这一范畴中，各级人民政府，包括中央人民政府以及地方的省、市、县、乡各级政府在行政法上都具有行政主体资格。此外，各级政府的职能部门或工作部门在行政法上同样也具有行政主体资格，（乡政府的职能部门、工作部门除外）。

（二）法定授权组织

行政职权并非行政机关的专利，行政机关以外的社会组织也会因为法律授予其行政职权而在行政法上具有行政主体资格，享有行政职权，能够以自己的名义实施行政活动，当然也要对此承担责任。如经法定授权的企业、事业单位和人民团体，以及居民委员会和村民委员会。只要法律法规授予其行政职权，他们就会因为这种授权而具有行政主体的地位。

由于行政主体的具体行政活动由公务员实施，因此，行政主体与公务员之间的关系以及相应的规则是考生复习中的重点。两者是一种职务委托关系，按照委托关系的原理或规则处理。但由于公务员具有双重身份：公务员和公民个人。由此导致其双重行为，双重行为的责任承担有所不同，个人行为个人负责，职务行为国家承担责任，故必须对此加以区分。区分公务员的行为是个人行为还是职务行为，主要标准是该行为是否发生在执行职务的过程中，与执行职务是否有联系，同时辅之以时间、地点、行为的外观或形式等因素，予以综合判断。

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