□本报记者 张有义 2005-05-30

著名经济法专家杨紫烜指出：“统计法、统计方法和统计管理体制的滞后，使我们不得不被数字玩弄于股掌。忽视今天的统计就是忽视我们长远的未来！”

全国统计执法十大标兵之一，云南省德宏州统计局法规科科长李军依然是那么执著，他在电话里字斟句酌向本报记者娓娓讲述着自己在统计战线的风风雨雨，遇到激动的时候，记者在电话这边会听到他手指敲击桌面的声音。

作为一位基层的统计管理者，他代表了很多人的心声：早日修订统计法，让全国掀起一次“统计整改风暴”！

然而，就像另外一位统计工作者所说的，“虽然统计和审计只有一字之差，但怎么看‘统计'两个字，从执法的角度上说，都显得那么疲软。”著名经济法专家杨紫烜意味深长的指出：“统计法、统计方法和统计管理体制的滞后，使我们不得不被数字玩弄于股掌。忽视今天的统计就是忽视我们长远的未来！”

统计领域“六大弊端”

■如何制止“数字政绩”

■统计业务管理分散

■联审制度未写入法律

■统计行政执法不严

■刑事责任不完善

■统计法学人才稀少

《统计法》修改步伐亟须加快

《统计法》草案

十月份将提交国务院

统计虚假、 GDP “注水”的名词，随着 3 月 11 日 全国政协委员、国家统计局局长李德水公开坦诚的谈话，得到普遍关注。他在政协十届三次会议经济界联组讨论会上披露了地方 GDP 汇总增速超出全国 3 .9 个百分点的讯息，舆论哗然。

这意味着什么呢？有学者认为，审计风暴后，会在中国掀起一场“统计革命”。

国家统计局法规司立法普查处的工作人员告诉本报记者：“我们已经多渠道、多行业的在征集民意，就《统计法》的修改我们也专门成立了领导小组和起草班子，预计今年 10 月份将草案提交国务院，然后报送全国人大法工委。”

每省每年查处统计

违法案件 300 多起

4 月底， 66 岁的湖北农民扬振龙颤颤巍巍的接过了 5000 元的奖金。这是国务院经济普查办公室颁发的，原因是他成功举报了当地一起统计造假案。

湖北省政府最近通报批评了两起统计造假案。其中一起就是扬振龙举报的那个案子，汉川市脉旺镇在 2004 年全国统计普查中，实际个体经营收入只有 8000 万元，却上报 10 亿元，比实际数多报了 9 亿多元。

仅仅在潮州统计局的官方网站上， 2002 年到 2003 年违法统计的典型案例就有 12 起，多数是虚瞒伪篡统计资料的案子。有专家估算，“类似的虚报案件在一个省每年约要查处 300 多起。”

据李德水局长介绍， 2001 年至 2003 年，全国虚报、瞒报、伪造、篡改统计资料的占 60% 。他还坦称，统计造假问题已经成为“历史顽症”，在全国有“一定的普遍性”。

数字政绩“官场病”

在统计领域流传着这样一句俗话，“官出数字，数字出官”。李军解释，前半句是讲，数字不是客观统计上来的，是由领导定的；后半句是讲，从超高的数字上，领导可以走上更高的职位。 “造成虚假统计的原因很多，其中最为重要的是数字政绩所引发的官场病。” 杨紫烜 教授说。

为了遏制这一现象，各地相继出台政策，取消“十强市”、“百强镇”等形式的评比。

但现在很多地方，并没有取消将 GDP 等重要统计指标作为干部考核的一项重要依据。 2004 年 7 月，李军在云南省德宏州开展的《统计法律法规贯彻实施情况调查问卷》表明，有 16% 的统计人员认为领导干预统计数据。

一位统计系统的工作人员说，除了领导想提高政绩以外，还有一种原因，也有人把这种原因形容为骑“牛”难下。他举了一个例子，他的一位同学到某县做县长，前任县长向上所报的个体经营收入是 6 亿元，仔细一查才 1 亿多一点。在县常委会上，这位县长主张向上级报告实际数字，却遭到大家的一致反对。有的说，前任县长已经是市里的副市长了，这不是得罪人吗？有的说，到年底才汇报统计数字，少报不等于是无能吗？最后大家一致同意上报 8 亿元个体经营收入。这位新任县长毫无办法。等他离任以后听说那个县的个体经营收入已经涨到 10 亿元，而实际收入和原来差不多。

垂直管理体系

可否纳入立法范围

“垂直管理体系在我国，无论经验的积累还是方式的运用发育得都比较完善。比如国土资源系统的垂直方式改革就比较成功。这可以一定程度上遏制地方政府领导对数字政绩的操纵。” 王守玉 教授介绍说。

但记者从国家统计局了解到，垂直管理的体制改革不可能纳入本次统计法的修订范围内，原因是按照立法管理，本身的体制问题的改革不应该写进来。对于是否采用其他方式进行这方面的体制改革的问题，国家统计局方面守口如瓶。

崔勤之 教授介绍，所谓垂直管理可以理解为“一垂三统”。即由国家统计局统一管理县及县以上各级统计部门，在统计业务上垂直领导，在编制、干部、经费上统一管理。这一体制的优点是有利于增强统计系统的抗干扰能力，确保国家统计调查任务的完成和全国统计工作的集中统一。

业内专家也曾向国家统计局介绍了其他几种改革模式。

分级管理：即将现在由国家统计局直属的三支调查队，以及统一管理的县及县以上地方各级统计局的人员编制和统计事业费等全放下去，由地方各级政府管理，上级统计局仅负责统计业务上的指导。

合二为一：即中央统计系统在省、地、县的直属机构与当地统计局合二为一，某一统计局既是中央统计系统派驻地方的统计分局，又是地方统计局。

二元体制：即在全国统一协调下，分别建立中央和地方统计系统，中央统计系统垂直管理，地方以及部门统计系统相对独立，中央、地方互不隶属。

上划下管：即把县级统计机构作为管理体制改革的重点，其人员、编制、经费上划一级，垂直管理，县以上各级统计机构下管一级。

王守玉 教授强调，“最好把体制改革的问题也纳入本次立法过程中”。

将联审制度写入法律

在国家统计局的官方网站上， 5 月 20 日 最新公布了 2005 年一季度 GDP 初步核实数据。 2005 年一季度， GDP 初步核实数为 31319 亿元，比去年同期增长 9.4% 。与初步核算数相比，总量减少 36 亿元，增长速度下降 0.1 个百分点。

其实，本次公布的数据是对多年以来 GDP 统计虚高的回应。

李德水局长指出， 2005 年国家统计局将建立地区 GDP 核算的联审制度，各省 GDP 核算后，由国家统计局组织联审；从今年开始，数字要由国家统计局认可之后，由其统一发布，以此作为法定数字，各省自己计算的无效。他又说， 2004 年国家统计局规范了地区 GDP 的核算，其中一个是要改变名称，不能叫国内生产总值，要叫某某地方的生产总值。再就是人均 GDP 的核算按常住人口计算，而不能用户籍人口为准。

在各种新的措施中，建立地区 GDP 核算的联审制度算是一个最大的亮点，这意味着取消了地方 GDP 核算的发布权。为此，国家统计局还成立了国民经济核算专家咨询小组，建立了多个部门专家组成的咨询制度，使核算工作更加透明、公开，提高准确性。

与联审制度相配套的是建立 GDP “下算一级的制度”。也就是，各省区市 GDP 核算由国家局统一核算，再分解到地方，现在，部分省区市已经对地县下算一级。

“最迫切的是要把这项制度和相关配套措施写进统计法，大家才会对 GDP 的真实性吃个定心丸。”李军关切的表示。

法律责任不对等

“ 22 年了，从我参加第一次统计立法到现在，社会发生了太多的变化，服务于计划经济的统计法已经不能适应市场经济的要求了。” 王守玉 教授回忆说。

李军也总结了自己多年以来对统计立法的认识，他认为现行统计法最大弊端在于法律责任的不对等。

公民统计责任很难写入法律。按照统计法第三条第二款的规定，基层群众性自治组织和公民有义务如实向统计部门提供所需的情况。“但是违反了义务怎么办呢？”李军建议，这次立法应当将违反义务的法律责任明确出来。但 杨紫烜 教授表示反对，他认为这不太可能，因为法律很难衡量公民违反统计义务的背景，所以也就无法精确责任标准。

统计法另外一个显著的缺陷是国家机关和社会团体义务责任的失衡。《统计法》第三条第一款和第二十七条有一个鲜明的对比，企事业单位和个体工商户违反统计已无可被处以警告和罚款，但国家机关和社会团体则不在行政处罚之列。这就造成了统计调查对象在统计法面前的不平等。

刑事责任的缺失。《统计法》第二十六条第二款规定：地方、部门、单位的领导人对拒绝、抵制篡改统计资料或者对拒绝、抵制编造虚假数据行为的统计人员进行打击报复，构成犯罪的，依法追究刑事责任。这是最为明显的关于统计方面刑事责任的规定，但就专门违反统计义务的刑罚罪名尚属于立法空白。有专家建议设立“妨碍统计罪”，对情节严重，危害较大的违反统计法的行为进行刑事处罚。

统计业务与执法监督分离

在给记者的一份传真中，李军有着这样的认识：“现行统计体制决定各级统计机构既是统计生产者、服务者、管理者，又是统计执法者，这种集运动员与裁判员于一身的机制，造成统计行政执法失于松、失于宽的现象。”

2002 年 10 月 28 日 ，时任国务院副总理的温家宝特别强指出，统计局的队伍应该同时是一支执法的队伍。

“但现实情况是，业务过重，执法不力。”李军说，他所在的云南省德宏州中，平均个县级统计局按照最大化计算有 16 名统计人员，但要应对平均 951 家单位不间断的统计报表的布置、搜集、审核、录入和汇总工作。

“我们不能把所有问题都寄希望于本次统计法的修订，但要改就要切切实实地解决一些问题。”有着同感的黑龙江省统计局法规处处长李彦斌说：“表格满天飞的落后统计方式，已经使广大统计人员疲于应付，怎么能够加大执法力度呢？何况也没有时间。”

李军建议，要想统计业务与执法监督分离，使统计局真正成为执法机构，最主要的是要增加统计机构的执法经费。李军很悲哀的告诉记者，作为州一级的统计局，他们目前的执法工具只有两样：一台傻瓜相机和一支录音笔。

统计法学人才稀少

李曙光 教授无奈的对记者说：“我实在想不起，在经济法领域谁在研究统计法。”杨紫烜、王守玉、崔勤之、易宪 容等 教授也有类似的感受。

一位正在攻读经济法的研究生说，他们也很少关注统计法方面的内容，“这太枯燥了！”

据李军在学历层次较高的人群中的抽样调研结果显示：社会上有 5.71% 的人不知道有统计法，相对专业的人员里有 19.98% 的人没有学过或者没有系统学过统计法。

崔勤之感叹道：“难啊，我们应当更多的储备一些专业的统计法研究人员。这样才能更有利于促进我们的统计立法进程。”

也只有这样，我们才能真正形成期盼已久的统计风暴。专家预测，根据现在的统计立法决心和进程，预计明年将是统计风暴年。

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