上级的决定和命令违反法律法规

建议制定公务员任职保障，防止上级报复

4 月 27 日 ，十届全国人大常委会第十五次会议通过了《中华人民共和国公务员法》，将于 2006 年 1 月 1 日 起施行。其中，“公务员法”赋予“公务员可以对上级错误命令说不”的权利，引起各界的广泛关注。

显规则挑战潜规则

下级不敢说“不”是官场流行的游戏规则，《公务员法》希望改变这种坚硬的隐性法则

在 4 月 27 日 通过的《公务员法》中，第九章五十四条将原来规定“公务员不得对抗上级决定和命令”的内容，增加为“公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见。上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，该公务员不承担责任。但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，不得免责。”

得知草案中有“公务员可以对上级的错误命令说不的条款”，做了两年公务员的张中波说：“和领导说‘不'我还得再想想。”虽然小张把“说不”当成了权利，但他也坦言，这样的权利自己也仅仅使用过一次，效果“不佳”。一次工作会议上，主任象征性地问了一句：“大家还有没有其它意见？”小张把问题指了出来。“主任当时脸色就变了，说了句‘我会考虑的'就散会了。”小张现在说起来仍有一丝惧意，“现在我明白了，领导就是领导，不要随便否认领导的话。这是‘潜规则'！”

冒险成本收益计算

公务员会把“说不”当成一种风险，这种风险能收到多少回报？才是其冒险“进谏”的根本动力。

张中波如今的“惧意”相信绝大多数公务员在说“不”之前都会有，他们会考虑，对上级说“不”，如果遇上心胸狭窄的领导，会不会被“穿小鞋”呢？“这就涉及到冒危险成本的收益问题。”中国社科院法学所博士生翟小波分析道，“公务员会把‘说不'当成一种风险，这种风险能收到多少回报？才是其冒险‘进谏'的根本动力。”

服从执行上级的决定和命令，作为一种起码的政务纪律和国际公务员管理通例，在现代多数国家的公务员法中都有类似表述。

应该说，这种等级管理模式对于政令畅通，减少行政成本有其正面意义；但其负面作用也不容小觑：科层制组织内部等级森严、权力集中，上下级之间缺乏有效的相互沟通，极可能导致上层的专断和下层的逢迎，导致决策的失误或失效。

公务员何以能说“不”

长期以来“下级服从上级”已在公务员队伍中形成了一种心理暗示；而且，说“不”之后会不会受到伤害也是他们考虑的问题

如何解除公务员“说不”的后顾之忧？著名行政法专家、北京大学 湛中乐 教授认为，首先，要明确规范公务员表达“反对”意见的程序。这一程序应包括，判断上级命令错误的原因、指出问题的时间、上级的回馈意见等各方面，这些都应是透明的。这样，既不会使公务员盲目的“说不”，也可以在程序上、透明度上提高“说不”的安全度。同时，公务员表达意见以何种方式，采取书面形式或是其他形式？也需要做出界定。在公务员“说不”之初提供保障，做到“防患于未然”。

为了防止上级日后借机报复，还应制订公务员“任职保障”等相关规定。

我们也可仿效世界上的通常做法，以司法作为解决此类纠纷的最终途径。但目前的现状是，我国的行政诉讼不包括公务员和其所在国家机关的人事纠纷，公务员只能在行政机关体制内进行申诉，而行政机关的上下级领导关系往往使裁决有失公允。因此，行政机关的决定只有经过司法的最终裁决，才能保证其公正性，进而确保“说不”者的正当权益。

调查

读者朋友：

欢迎您参加本报关于“公务员可以对上级说不”的调查。

一、您敢不敢对上级说“不”？

二、以往有没有对上级说过“不”的经历？

三、您认为对上级说“不”会遭到什么样的报复？

四、您认为应该怎样完善法律保证对上级说“不”的安全性？

请在 5 月 14 日 之前用下列方式提交回答，您将有机会成为本报的读者俱乐部成员，参与活动赢取大奖。

1 、电子邮件发送到：

2002xzsb@163.com ，主题为“调查”；

2 、传真至： 010-64793218

①凡本网注明“本报”的所有作品，版权均属于法制早报，未经本网授权不得转载、摘编或利用其它方式使用上述作品。已经本网授权使用作品的，应在授权范围内使用，并注明“来源：法制早报”。违反上述声明者，本网将追究其相关法律责任。

②凡本网注明“来源：XXX（非法制早报）”的作品，均转载自其它媒体，转载目的在于传递更多信息，并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。

③如因作品内容、版权和其它问题需要同本网联系的，请在30日内进行。

※ 联系方式：法制早报网络部 电话：010-84710314

法制早报网络部制作 文章版权归法制早报所有