□实习记者 崔世海 发自北京 2005-04-26

官员财产申报制度初现立法可能

作为与反腐败密切相关的政策动作，在国外有“烈日法案”、“终端反腐”之称的公务员财产申报制度备受关注。 4 月下旬将召开的全国人大常委会第 15 次会议审议《公务员法》草案时邀请提交官员财产申报制度议案的人大代表列席，致使媒体有该制度将纳入法律范畴的解读。

财产申报日渐高调

官员财产申报制度有望写入《公务员法》

4 月 17 日，十届全国人大代表王全杰被邀列席 4 月下旬召开的全国人大常委会第 15 次会议，听取委员们对《公务员法》草案的立法意见。

人大代表被邀列席常委会会议的原因一般是：该代表提交的议案涉及正在审议的法律，人大常委会考虑在法律草案的修订中纳入该代表的议案内容。而在今年两会上王全杰提交的议案则是呼吁建立政府领导干部个人资产公布制度。因此就有了“官员财产申报制度有望写入《公务员法》”的媒体解读。

然而， 4 月 22 日，参与《公务员法》起草的国家行政学院教授宋世明又公开表示，官员财产申报制度写入《公务员法》的可能性很小。

记者就此向参与《公务员法》草案讨论的中国政法大学教授薛刚凌求证，她认为：“我们讨论的关键点目前主要集中在公务员的分类方面，对于具体的官员财产申报还没有涉及。”

至此，官员财产申报制度有无可能写入《公务员法》再次显得扑朔迷离。

贪官落马是

“偶然事件”

被查到“算是运气不好”，对官员财产缺乏有效监控使查缉腐败往往显得“偶然性和事后性”

官员财产申报制度在国外有“烈日法案”的美誉，这一制度将监督触角延伸到官员个人私域，并且对有潜在腐败动机的官员有强烈的心理抑制作用，有“终端反腐”之称。

在呼吁建立政府领导干部个人资产公布制度这条路上，王全杰并不孤单。在今年两会上，全国政协委员、上海社科院文学所研究员瞿世镜去年提出“官员申报财产”并得到“立法条件尚不成熟”的答复后，今年两会期间再次提交提案，提请全国人大审议拟订处级以上官员必须申报财产的法律。主张立法应规定处级以及处级以上党、政部门公务员，在上任与离任时，须向有关部门申报其本人及直系亲属所有动产、不动产；官员直系亲属出国留学、经商，也必须向有关方面申报，其财产向海外转移或向海外汇款，亦应申报。

“我之所以这么执著，是因为官员腐败的危害太大了。拿新中国成立以来最大的贪污走私案厦门远华案来说，涉案资金 700 亿左右，牵涉多达 250 名以上的地方、省甚至是中央级别的官员。而当年全国海关税收总额才 1590 亿元，这一个案子就几乎吃掉了一半，这是令人惊心的！”瞿世镜对《法制早报》记者说。

瞿世镜是著名英国文学翻译家，他向记者表示，他虽然对经济是外行，但腐败的危害太显著了，作为一个公民、一个政协委员有义务在参政议政时反映其中存在的问题和危机。他说：“国内愈演愈烈的腐败事件，损害的不仅仅是经济，更为重要的是，它直接损害了公众对改革开放的信念和信心。而其中官员的腐败危害是最大的，因为他们掌握着公共权力。”

瞿世镜的话在李国蔚案中就得到很好的印证。李国蔚在被赣州市中级人民法院一审判处无期徒刑后谈自己“犯事”感想时说，“我犯这些事，是因为社会风气不好。查到了我，算我运气不好。”

1995 年《规定》

执行不力

“ 1995 年的《规定》只是一个内部操作制度，并没有向社会公开，再说它仅仅党政内部的一个规定，不是法律。”

其实，我国并不是没有官员财产申报制度。早在 1995 年 5 月 25 日，中办、国办就联合发布了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》（以下简称《规定》），首次明确，县（处）级以上领导干部都必须申报自己的收入。

收入申报的项目主要包括工资；各类奖金、津贴、补贴及福利费等；从事咨询、讲学、写作、审稿、书画等劳务所得；事业单位的领导干部、企事业单位负责人承包、承租经营所得。但是， 10 年过后，这一制度并没有得到很好的实行。

国家社科规划项目“新世纪中国惩治和预防腐败对策研究”课题组负责人，湖南省委组织部官员王明高指出， 1995 年的《规定》申报主体的范围过窄，申报的方式、范围，受理申报的机关等都不尽如人意。而且《规定》没有要求官员进行任职前和离职前的财产审查和申报，这就使每次例行申报流于形式，成了走过场。

这个规定有一个为专家学者诟病的地方在于，对申报主体的违反责任规定比较轻。仅仅对不申报或者不如实申报收入的官员，由所在党组织，行政部门或者纪检监察部门责令其申报、改正，并视情节轻重给予批评教育或者党纪政纪处分。此外，没有配套措施与其搭配使用，比如金融实名制、遗产税等相关法律的制定和实施，也使得这一制度孤立存在，效果不大。

“ 1995 年的《规定》只是一个内部操作制度，并没有向社会公开，再说它仅仅党政内部的一个规定，不是法律。” 瞿世镜告诉记者，“只将工资，各类奖金、津贴、补贴及讲学、写作、审稿等劳务所得纳入领导干部申报范围，实际上是一种“收入申报制”，而不是“财产申报制”。工资、奖金、补贴等本就是公开、合法的，官员如果腐败的话，他的非法收入本来就在这部分收入之外。”

此外，瞿世镜指出，国内外逃贪官一般都是通过先送孩子出国留学、然后妻子去陪读、之后自己再出去，非法财产从孩子出国开始就从银行账户转移，到案发或者发现其外逃再想追回就已经为时已晚了。

正是针对通过家庭成员收受贿赂或转移财产的现象，在 2000 年底，中央决定“实行领导干部家庭财产报告制度”，２００１年首先在省（部）级现职领导干部中实行这项制度，要求报告本人、配偶以及由其抚养的子女的家庭财产，包括大额现金、存款、有价证券、房产、汽车和债权债务等。但执行情况仍不容乐观。

这从成克杰、胡长青、肖作新等腐败分子数百万乃至数千万的家当在案发之前，根本就没有因为《规定》的实施而有丝毫暴露，更没有哪一个贪官是因《规定》的实施而落马的事实就可见一斑。

立法不能长期滞后

只有身体健康才能长命百岁，官员体系现在的问题就是身体不健康，不健康就得医治、纠正，否则问题是非常严重的。

《规定》出台 10 年时间，效果甚微。把官员申报制度上升到法律层面以法的刚性来约束和惩治腐败官员成为民间一种迫切诉求。

事实上，法制比较健全的国家和地区一般都建立了官员财产申报制度，民众享有对政府官员财产状况的知情权。１８８３年英国议会通通过了《净化选举，防止腐败法》。这是世界上第一部有关财产申报的法律。１９７８年美国通过了《政府行为道德法》，明确规定官员均需申报财产。２０世纪七八十年代，泰国，墨西哥，新加坡，韩国，俄罗斯，尼日利亚等国也都不约而同地实施了财产申报制度。

该项制度通常要求具有一定职位的政府官员在任职之初、任职期间的某些固定时期以及离职后的一定期限内，申报属于自己以及与其共同生活之亲属的财产。这样做，既有助于监督部门及时发现贪官的腐败迹象，又能维护原本就拥有众多资产的官员的声誉。

财产申报制度作为一项“阳光法案”，是政府打击腐败的一把利剑，其效果已经被实行这一制度的众多国家所验证。

然而，我国是在这一制度启动 10 年后才开始考虑将其纳入法律范畴，而且争论颇多。

有的认为，强制公布官员财产侵犯个人隐私权；有的认为立法成本与执法成本过高；有的认为官员个人提供财产信息依靠的道德自律，人们无法获得真实信息，起不到监督作用；还有人认为目前立法条件不具备。当然，谨慎的探讨是有助于完善立法的，但立法的滞后所带给社会的损失却是巨大的。

“在西方国家的理念中从政者是没有隐私的，选择了从政就选择了公开和透明。”薛刚凌告诉《法制早报》记者。

瞿世镜表示，当前我国确实有很多问题致使官员财产申报制度，最大的问题就是干部任命，地方公检法部门的官员都是由地方领导提名任命的。“曾经有一个因贪污获罪的市委书记在被判刑后说他选错了一个检察官。就是他亲自提名的那个检察官把他推上被告席的。”

财政部财政科学研究所副所长白景明则认为，官员财产申报制度立法虽有利于加强廉政建设，但现阶段可操作性还不够成熟。司法制度和方式不先进，则无法确保对官员财产的调查制度得以落实；社会监督体系的漏洞连连，则财产申报制度再完善，腐败者也完全可以自由规避这些制度。

由此可见，官员财产申报制度的确立并不是只写进《公务员法》就能完全解决的问题。不过已经两次向全国人大上交提案的瞿世镜还是希望尽量缩短官员财产申报制度纳入法律轨道的时间。

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