商事回放

相关法律体系缺失，或许会令“铁路改革风暴”打折扣

铁路改革靠人为地制造几个竞争主体是不够的，不能只改体而不改制。但是，由铁道部这一既得利益者来主导“自我革命”式的改革，专家认为“很难成功”。

在经历太多的反复之后，铁路改革似乎引不起太多人的兴趣。但是，一次又一次经历“买票难”、票价上浮等的切肤之痛，又总让人对“铁老大”的新面目有些期盼。

如今，序幕拉开了。

3 月 18 日，铁道部部长刘志军宣布，从即日起撤销全国所有铁路分局，把以前实行的“铁道部—铁路局—铁路分局—站段”四级管理的体制，转变成“铁道部—铁路局—站段”三级管理体制，铁路系统将实行铁路局直接管理站段的新体制。按照这一改革方案，铁道部所属的铁路局，由 15 个扩为 18 个，原有的 41 个铁路分局则一并被撤销。

铁道部此项举措，受到了众多媒体的热捧。有媒体称之为“大手笔改革，力度空前”，一家深具影响力的财经周报则认为这是“近年来最重大的铁路改革风暴”，在铁路系统内将带来一次“大震荡”。

不能“称为改革”的改革？

严格说来，铁道部这次撤销所有铁路分局不能称之为“改革”，最多是内部组织结构的一次大调整

然而，与媒体的热炒相反，诸多业内专家却似乎不愿对铁道部的此次改革发表评论。

“对于这次改革，我实在摸不透，不好说。”国家发展和改革委员会综合运输研究所原所长董焰拒绝了《法制早报》记者的采访。

北京交通大学荣朝和教授，是在 1996 年就提出“上下分离”（即通常所说的网运分离）方案的学者之一，“铁路改革比大家想象的难，还需要一段时间观察。”荣朝和谨慎地说，对于其他问题，他一概婉言谢绝作答。

“铁路改革这个问题特别敏感，我们单位离铁道部又这么近，不便自由发表言论。”铁道部经济规划研究院战略研究部一位负责人对《法制早报》记者坦言。

北京师范大学管理学院教授文力，此前曾在铁道部经济规划研究院担任过副总工程师和运输经济研究所所长。用他自己的话来说，“以前也是铁道部的人”。

“严格说来，铁道部这次撤销所有铁路分局不能称之为‘改革'，最多是内部组织结构的一次大调整，其效果很可能是形式大于内容。”文力教授给出的理由是，这项举措并没有触及到铁路改革的实质性问题——政企分开。

文力甚至有一种担心，铁道部这么做，很可能使其手中拥有的行政权力再一次得到强化和集中。“铁道部既然敢于一夜之间撤销所有的铁路分局，同样敢于一夜之间恢复所有的铁路分局，这一点在过去已经发生过。”文力说。

多年来，文力一直呼吁，铁路改革不仅仅是铁道部的事情，而应该广泛吸收铁路行业内外的多种主体参与其中，并且应该着重吸取各种不同的声音和意见。

但是，文力认为现实情况并非如此，他觉得这也是很多业内专家对铁路改革不感兴趣的重要原因所在。

改革经历“ 9 年长跑”

作为最大的既得利益者，铁道部不可能真正引进竞争者，在制定行业政策时也很难站在公允立场

“天下大势，合久必分，分久必合”，这句话用在铁路改革之上，似乎多了特殊的含义。

铁路改革大致沿着两条线索进行，一条是行业管理方式的改革，一条是国有企业改革。其中，行业管理方式的改革最早可以追溯到 1983 年，当年铁道部一次性撤销了吉林、武汉等多个铁路局； 1986 年之前，铁道部又陆续撤掉了 2 个铁路局和 21 个铁路分局。 90 年代以后，铁道部转而开始恢复一些铁路局，并把一些铁路分局升格为铁路局。

铁路改革开始进入国企改革的层面，专家认为始于 1996 年。当年，铁道部成立总体改革办公室，铁路改革开始探索着走向深化。当时的主要思路，是“网运分离”和“客货分离”（英国、瑞典等国家采用）。即各地铁路局将其下属的各铁路总公司或铁路分局中与客运业务相关的客运段、开行列车、客票系统“分离”出来，独立运行，并在同一铁路线上引入多个竞争主体，客运公司得到客票收入，另一方面也要为使用路线（铁道部控制）付费。

1999 年初，原铁道部部长傅志寰提出客运公司改革试点的部署； 9 月 29 日至 11 月 8 日，呼和浩特、南昌、昆明、柳州铁路局客运公司相继成立。 2000 年初，铁道部成立客运公司改革指导小组； 4 月 18 日，铁道部发出《关于深化客运公司改革试点若干意见的通知》；同年 8 月，“网运分离”向社会公布。

2001 年，“网运分离”被写进“十五规划”；令人始料未及的是，同年 8 月，铁道部内部封停了“网运分离”。

几乎相同的一幕在 2003 年也有上演。年初，全国 14 个铁路局全部组建了铁路客运公司，仅 3 个月后，各客运公司就纷纷撤销，客运职能又回归到铁路局，管理体制恢复从前。

随后，“网运合一、多区域公司”（日本、美国采用）逐渐浮出水面。主要内容是组建国家铁路控股公司和 3 个客货“网运合一”的北部、中部、西部区域公司，待时机成熟，再重新开始实施“网运分离”，将各区域的客运和货运事业部改组成为客运和货运公司，到时，铁路控股公司改组为国家网路公司。据称，这一方案在 2003 年已提交国务院，但两年后的今天，铁道部仍没有等到国务院的首肯。

近两年，铁路改革一度沉寂。而与此同时，电力、电信、石油等垄断行业的改革却如火如荼。这种背景下，铁路部门深感压力重大，于是又冒出了“主（业）辅（业）分离”方案，有些地方也在低调实施，但这项被称为“小打小闹”的改革并没有引起舆论的多大关注。

改革目的是提高效率，进而为消费者提供质优价廉的产品。对照这一点，铁路改革又怎样呢？“煤电油运”紧张不说，连个人有时候坐火车也要经历不必要的“千辛万苦”。而且，铁路虽是垄断行业，可一线职工并没有因此而享受到垄断行业带来的丰厚利润，相反收入呈下降趋势。据文力教授调查，有些地方铁路职工的工资已经连续 10 多年没有变化，个别地方的工资甚至低于当地农民工的工资。

“与电力改革一样，铁路改革靠人为地制造几个竞争主体是不够的，不能只改体而不改制，否则极有可能让事情变得更糟。如电力改革不但没有让电价降下来，反而是电荒、拉闸限电的现象越来越多。”首都经贸大学刘纪鹏教授对《法制早报》记者说。

实际上，管理体制改革一直成为铁路改革的焦点和难点。在当前体制下，铁道部既是政府管理部门，又是企业直接经营者。“作为最大的既得利益者，铁道部不可能真正引进竞争者，在制定行业政策时也很难站在公允立场。”国家发改委综合运输研究所副所长汪鸣对《法制早报》说，正是由于这种原因，尽管铁路建设资金紧缺，铁道部也声称欢迎境内外投资者，可实际上总是“雷声大、雨点小”。

“现在是到了对铁道部进行实质性改革的时候了。而对铁道部的改革应该由外部主体来实施，而不应该由铁道部自己来主导。因为由既得利益者来主导‘自我革命'式的改革，往往是很难成功的。”文力教授对《法制早报》记者说。

改革的核心

铁路要实行政企分离，必须首先把这两个关键性职能剥离出来

中国的铁路改革没有成功的经验可搬，这也是铁路改革难以进行的客观原因之一。“不管怎样改，大前提是政企分离，在这一点上不应该存在争议。”汪鸣副所长说。

目前，铁道部手中握有的行政职能最重要的有两个：财务统一清算和路网集中调度。所谓财务统一清算，就是所有的财务收入由铁道部统一清收，然后再由铁道部返还给下属各铁路局。

“在这种体制下，哪个铁路局是否赢利，很大程度上是由铁道部说了算。这样带来的一个结果是，多干不一定多挣钱，进而严重影响到运输企业的积极性。”文力教授说。

而另一方面，由于铁道部掌握了路网集中调度权，一些铁路运输企业为了争取到更多的路网资源，也给自己留下更大的余地，纷纷采取往高报运输任务的方法来博得铁道部“网开一面”，如运输量只有 600 吨的企业却声称有 1500 吨。因此，文力教授认为，目前所出现的“运力短缺”统计数据里肯定存在一定的水分，其原因就在于此。

“铁路要实行政企分离，必须首先把这两个关键性职能剥离出来。否则，无论如何改革，铁路行业还是难以摆脱行政色彩。”文力教授认为，剥离出来的这两个职能，可以分别成立一个全路运输指挥机构和全路财务清算机构，两者均采取董事会形式，成员为已改制成为独立法人实体的各大型铁路运输企业。当然，这两个机构也必须处于强力监管之中，最好是由一个中立性的社会中介机构来承担。

“政府主导型的铁路企业重组，世界上还看不到成功经验”，文力教授说，铁道部应该退出经营性领域，作为行业管理部门，铁道部的主要职能是宏观调控，负责铁路发展的中长期规划，负责安全监管，防止市场垄断。

汪鸣副所长认为，在政府审批、投融资体制改革不断深化的社会背景下，铁路改革已经走到了一个关键的十字路口。

铁路改革风暴 反垄断法突破口

“铁路行业构成了反垄断法出台的一个障碍。反过来说，如果铁路改革得以顺利推进，也有可能成为反垄断法出台的一个突破口。”

“为追求政绩的最大化，铁路改革往往随着领导的变更而出现中断，导致政策延续性不大。”文力教授说，这在现实中已有所体现：只要领导班子一变，铁路改革思路就变了。“网运分离”方案的短暂命运就有这个因素在内。因此，为杜绝这一点，在推进铁路改革过程中，应该加强立法。

有专家提出，应借鉴国际经验，为确保铁路改革的顺利进行，有必要制订与之相配套的法律体系，如“铁路改革与重组法”、“铁路股份公司组建法”、“政府对铁路的行政管理法”、“外商投资铁路法”、“铁路安全与防护法”等，从而为铁路改革营造良好的法制环境。

《铁路法》是在计划经济体制下制定的，已不适应现实情况。“从一定意义上讲，正是由于法律的滞后，才给铁道部行政权力的扩张留下了很大空间，而企业对此也只能无可奈何。”因而，文力教授认为，当前应抓紧修订《铁路法》，其中应该明确政府与铁路的关系、确认铁路运输企业的市场主体地位、加强保护投资者的合法利益等。

对于铁路改革，很多人寄希望于《反垄断法》的出台，认为只要反垄断法出台了，铁路行业存在的政府垄断行为也就没有了立足之地，铁路改革才能真正朝着市场化方向前进。

中国政法大学研究生院副院长李曙光教授认为，《反垄断法》在中国之所以难以出台，是由于现行利益分配格局中难以得到一个平衡点。“铁路行业构成了反垄断法出台的一个障碍。反过来说，如果铁路改革得以顺利推进，也有可能成为反垄断法出台的一个突破口。” 李曙光教授对《法制早报》说：“当然，一旦反垄断法得以出台，也可以保障铁路改革的长期性和长效性。”

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