银监会监管提速

“十三条”针对操作风险的意见分三个层次：一是宏观的规章制度建设，比如说，稽核体制建设、基层行合规性监督、订立职责制、行务管理公开等；二是具体的人员管理要求，比如，轮岗轮调、重要岗位人员行为失范监察制度、举报人员的激励机制等；三是技术规范要求，比如对账制度、未达账项管理、印押证管理、账外经营监控、改进科技信息系统等。

一向对媒体分外谨慎低调的银监会，上周出人意料地做出一个举动：继新闻发布会之后，银监会法规部副主任李伏安做客新华网，就“内控十三条”（《关于加强防范操作风险工作力度的通知》）回答网友们的提问。

张恩照事件与“内控十三条”

媒体的报道中，前两年发生的银行高管腐败大案，又被一一重提。这无疑加重了人们对银行高管腐败的印象

“‘十三条'以及李伏安接受新华网邀请这个事情，可能是在向公众广泛传达这样的信息：一是让公众放心，银监会对此正在采取前所未有的强硬监管力度；二是让公众对银行风险有所了解，并进行监督。”新华社一记者如是解读。

在建行上市的关键时刻，建行行长张恩照因涉嫌收受贿赂辞职。在各媒体的报道中，前两年发生的银行高管腐败大案，又被一一重提。这无疑加重了人们对银行高管腐败的印象。

正是在张恩照事件刚被媒体摸索到全部脉络后， 3 月 22 日 ，银监会就出台了措辞强硬的“内控十三条”。

存款人的风险识别能力——另一种监管

“十三条”的高调推出，也是对银行以及大众风险意识的提醒

银行面临的风险大概分为三种：信用风险、市场风险、操作风险。

“你到银行取钱，填单子取 100 ，我看成 1000 ，这就是操作风险，怎么控制？我们现在银行用很多摄像镜头监控，晚上可以照着单子一个一个对。这是基本的操作风险，银行对此控制得很好。但是，”李伏安说：“最新一些比较大的操作风险，像高级的法人犯案，我们的监管力度不太够，这是‘十三条'着重想要解决的问题。”

对外界“十三条”会不会流于形式的疑问，李伏安介绍，这十三条正是在总结目前发生案件的特点，进行探讨以后提出来的，是银行普遍认可的关键风险点。会有很大的适用性。

李伏安特地对第二条中的“稽核系统”的独立性做了补充，“稽核管理有很多方式，任命这个人对谁负责、有多大的权力查处、查处后能不能及时上报。过去有些银行这方面做得不够，现在要求稽核系统独立对董事会、最高的行长负责，直接一杆子插到底。”

银行界人士也普遍认为，相比其他规定，“十三条”的可操作性非常明确，目标也相对具体得多。

“比如说第四条明确提出了订立职责制，对出现大案、要案，或措施不得力的，要从严追究高管人员、直接责任人、稽核部门的责任。这是一个‘杀手锏'；再比如，要求实施基层主管轮岗轮调和强制性休假制度，这对防范内部贪污也有直接的效果。如果这两个制度严格执行的话，至少，像中国银行哈尔滨分行松山支行的六亿贷款失踪的事情，就不会发生了。”

而行务管理公开制度、充实稽核力量、规范重要岗位和敏感环节工作人员八小时内外的行为等这些规定，是一些股份制银行从建行之初就开始确立的，但是，对国有银行来说，尚缺乏明确的强制制度，此次高调推出，意义重大。

也有人士认为，“十三条”的高调推出，也是对银行以及大众风险意识的提醒。

李伏安强调说，银监会成立以后，很重要的一个监管责任就是保护存款人的利益。从总体上讲，老百姓对整个银行业尽可以放心，尽管拿钱去存。

但是，李伏安同时强调：“我们今后要加强透明度，要求银行必须向社会公开信息，让老百姓对银行的好坏进行评判。因为对于一些比较大的存款，我们的保险体系不可能全保，需要存款人加强对银行风险的识别能力。存款人的风险识别能力在一定程度上会帮助银监会进行监管，因为披露信息不好的银行，老百姓不再去存款，这样银行就必须改进管理，这也是一种监管。”

中国金融业问责制的开始

“十三条”最为核心的就是确立银行机构相关人员的问责制，是中国金融业问责制的真正开始

尽管这十三条都不乏创新之处，但著名学者易宪容把关注的焦点放在了第四条——订立职责制上，他认为，“十三条”最为核心的就是确立银行机构相应人员的问责制，“是中国金融业问责制的真正开始，也是国内银行业治理的关键。”

但是，他同时认为，仅仅靠制定规章制度，问责制难以顺利有效地实行。因为问责制的核心在于个人在组织中的权力与责任界定明确且信息足够透明。而在目前以国有体制为核心的银行，难度不言而喻。“从以往事实来看，如果直接责任人逃之夭夭，案子也就悬在那里。”

同时，易宪容认为，由于不少高管个人权力膨胀，其整个下属完全成了领导的附庸，导致内部下属监督与举报机制不畅。这些问题都是摆在“十三条”面前的实际障碍。否则，“十三条”中的第五、六、七、八条内控制度，都难免流于形式。

而李伏安更多关注“问责制”的外延。他认为，责任制的真正落实，要依靠银行股份制结构的多元化。国有体制下，政府对银行的损失承担着隐形担保。而股东所有制结构建立以后，这些损失应该由银行的股东承担。实际上就形成了更大的责任承担主体。他们反过来会加强对银行的约束和控制。

“我们希望今后更清楚地划分职责，建立社会运作承担保险体系，该由股东承担的股东承担，该由保险机构承担的由保险机构承担，更大程度地减少国家的损失。”

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