居民状告北京国土局未经许可转让私产房土地使用权

“我实在是坚持不住了，看来得离开了。” 2 月 25 日，北京市东城区东堂子胡同 41 号居民贾大生接受《法制早报》记者采访时无奈地说。

贾大生一家前后有 5 代人在东堂子胡同居住。可是， 2004 年 10 月，开发商的一纸拆迁令，彻底搅乱了这个普通市民家庭的安宁。

“现在房产证还在我手上，事先也没和我们进行任何交涉，怎么就把我们的私人房产的土地使用权给了开发商呢？”贾大生一脸的疑惑。

不久前，包括贾大生夫妇在内，部分住在东堂子胡同和红星胡同的房主突然发现，北京市国土资源与房屋管理局（以下简称北京国土局）早在 2003 年 6 月就把他们私人房屋的土地使用权，协议出让给了一家房地产开发商，用于建造高档写字楼、商务酒店、高档住宅公寓、容纳高档会所和酒店的皇家四合院等。目前，该项目已经进展到其中的 6 号地和 7 号地，正好囊括东堂子胡同和红星胡同。

北京国土局成被告

3 月 1 日，东堂子胡同 55 号院房主史永和一纸诉状将北京国土局告到了北京市东城区法院，状告其非但不向自己颁发土地使用权证，反而将其转给了开发商，侵犯了自己的合法财产权益。

东堂子胡同 55 号院是史永和爷爷 1935 年 8 月 19 日购得的祖产。 1987 年 11 月 7 日，得到了原北京市房地产管理局颁发的《房产所有证》。 2004 年 9 月 29 日，北京市东城区国土资源和房屋管理局又对之换发了《中华人民共和国房屋所有权证》。

对于 1982 年前特别是解放前购买房产的土地使用权的归属问题，原国家土地管理局曾于 1990 年 4 月 23 日下发《关于城市宅基地所有权、使用权等问题的复函》，其中明文规定：“我国 1982 年宪法规定城市土地归国家所有后，公民对原属自己所有的城市土地应该自然享有使用权。”此后，在全国一些城市，土地管理部门先后给这部分房主补发了土地使用权证。

在这种情势下， 2001 年北京开始统一的地籍调查。当年 3 月 18 日，根据北京市国土局的要求，包括史永和在内的一大批房主填写了《北京市城镇国有土地登记申请书》，正式向北京国土局提出了颁发土地使用权证的申请。据《法制早报》记者调查，事后确有一些房主拿到了该证，但很快该项工作结束，包括史永和在内的很多人至今也没拿到土地使用权证。

就在史永和为土地使用权证而四处奔走的时候， 2004 年 10 月 9 日，拆迁公告已经贴到了他家的墙上。

协商未达成一致， 2004 年 10 月的一天，史永和来到东城区国土局拆迁科查实开发商的资质条件。在一胡姓办公人员出示的有关证件中，史永和意外地发现，包括自己祖宅在内的大量房产（大多位于 6 、 7 号地）的土地使用权，已被北京国土局出让给了开发商。

根据相关规定，对于已经有土地使用权拥有者的土地，要发生使用权转移时，一种情况是开发商直接从居民手中购买，然后经国家有关部门批准；另外一种情况是国家对原土地使用权人进行补偿并收回土地使用权后，才能把该土地使用权出让给另外一个民事主体。

此外，针对有些省市土地管理部门出现的把未经处置的私人房屋土地使用权直接转让给开发商而引发了一系列社会问题，国务院办公厅曾下发《关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》（国办发（ 2004 ） 46 号），其中明确规定：“严禁未经拆迁安置补偿，收回原土地使用权而直接供应土地，并发放建设用地批准文件。”

那么，北京国土局对此事有什么反应呢？ 2 月 28 日，在经过多次联系和协商之后，北京市国土局办公室主管宣传的朱兵告知《法制早报》记者，采访申请主管领导已经批下来了，转到了法规处，让记者直接找法规处的丁世华处长。

但当记者打电话给丁世华处长时，他说完全不知道这回事。

3 月 2 日下午，朱兵给记者回了电话：“可能具体的材料还没转到他（丁世华）手上，现在已经知道了。”听完此种解释，记者立即拨通了丁世华的手机，可他还是说不知道这回事。无奈之下，记者只得再次联系朱兵。“这我可不知道了，谁知道是不是他们内部的事情。”朱兵说，“要不然，你就再等等吧。”

3 月 18 日，记者再次致电朱兵，他开始还是坚持让记者找法规处，在记者的反复要求之下，他又让记者找一个姓郎（谐音）的秘书。电话打过去，郎秘书却让记者找局信访办的张乐刚。接通电话后，张乐刚翻出记录本，找到了当初记者给北京市国土局发的采访传真。他说，记者的采访传真是 2 月底收到的， 3 月 1 日主管局领导就批了，并很快转到了法规处。他表示，要求采访只能找法规处。

无奈之下，记者只好再次拨通了丁世华的电话。“我不知道这回事，让我怎么说！”丁世华在电话里大声说。对记者的追问，他只反复说一句话：“我不知道，你找别的部门吧。”

房产证在手土地已被抵押

然而，问题还不仅止于此。

2004 年 11 月底，史永和在北京市房屋土地权属登记中心（北京国土局的下属单位）网站上的抵押登记情况公示栏里发现，该开发商已将金宝街项目中的 6 号地和 7 号地抵押给了农业银行东城区支行贷了一大笔款。

令史永和想不到的是，开发商办理抵押登记的时间有两次，先后为 2003 年 3 月和 2004 年 9 月，土地使用权的取得方式为协议出让。

按照《担保法》第三十六条的规定：“以出让方式取得的国有土地使用权抵押的，应当将抵押时该国有土地上的房屋同时抵押。”史永和据此提出这样的疑问：房产证还在各产权人手里，只拥有土地使用权证的开发商怎能从银行拿到抵押贷款呢？

随后的调查中，一位不愿透露姓名、正与贾大生面临同样遭遇的女房主告诉记者，拆迁前夕，一些身份不明的人到各房主家里索取房产证复印件，理由是为了评估需要，属于“正常手续”。

“这些复印件很可能成了开发商向银行表示房主同意转让其财产的佐证。”这位不愿透露姓名的房主分析说。

“作为法律上认可的产权人，房屋下面的土地权早已被抵押出去了还一直被蒙在鼓里，真是太让人伤心了。”史永和不无气愤地对《法制早报》记者说。他认为，开发商和农业银行东城区支行在办理抵押贷款过程中很可能存在“恶意串通”，致使自己的合法权益受到了侵害。因此，史永和把两者也告上了法庭。

“我们和开发商有一种长期合作的关系，只要拿到合法的土地使用权证，就可以办理抵押贷款。至于土地上面是否有私产跟银行没有任何关系，那是开发商和住户之间的事情。”中国农业银行北京市东城区支行行长高松林对《法制早报》记者说，“从银行角度来讲，办理这项贷款没有任何问题，否则银监会也会来查我们。”

“根据法律规定，当土地抵押时，应该将土地上的房屋一起抵押。您知道这一点吗？”记者反问高松林行长。

“知道，也正是考虑到这里面的风险因素，我们才将抵押贷款率控制在 50% 以内，而一般情况下这一比例可以达到 70 — 80% 。”高松林回答。

专家称：政府先转让土地是漏洞

“接这个案子的时候，我的第一感觉是非常难办。”史永和的代理律师孙茂航在接受《法制早报》记者采访时直言。

孙茂航的预言很快被证实。 1 月 6 日，孙律师向东城区法院递交了诉状。按照法律规定，法院必须在 7 日内下达是否受理的书面裁定。

1 月 13 日，规定期限内的最后一天，孙律师等来的却是法院不受理的口头答复，理由是当事双方应先到上级土地行政主管部门进行行政调解，如果双方不服调解，一方再可提起诉讼。 1 月 14 日接受《法制早报》记者采访时，孙律师还没有收到法院的书面裁定。

孙律师介绍说，法院不予受理的依据是国土资源部 2003 年 1 月 3 日发布的《土地权属争议调查处理办法》第五条：当两个民事主体对土地产权产生纠纷，在政府调解不成的情况下，一方可对另一方提起诉讼。

“在这起诉讼中，产权归属十分清楚，根本不涉及产权纠纷，完全是另外一个法律关系，因此法院给出的解释显然是不能令人信服的。”孙律师说，如果东城区法院再不给出书面裁定，他将很快向上级法院申诉。

经过一个多月的努力， 3 月 1 日，孙茂航告知记者，东城区法院已受理了史永和起诉北京市国土局“行政不作为”案件。至于北京国土局是否行政侵权，孙茂航律师正在遵照东城区法院的答复向北京市政府申请行政复议。对开发商和农业银行东城区支行的诉讼请求，法院均未受理。

“现在总算撬开了一扇门，但最后的结果还很难说。” 孙茂航律师不无感慨地说。

国土资源部中国土地勘测规划院副总工程师张晓玲对城市土地流转过程的权利变化问题进行过深入研究。 3 月 18 日，她在接受《法制早报》记者采访时提出，这个案子充分暴露出土地管理制度上的不合理。

张晓玲说，按照现行政策，国家有权以城市规划、危房改造等名义收回城市土地使用权，但是，法律上没有规定，国家是在开发商介入前还是介入后收回土地使用权。而事实上，按照建设部的规定，开发商在办拆迁许可证之前，必须拿到建设用地批准书。这也就是说，政府土地管理部门在开发商拆迁之前，已经把土地的使用权转让给了开发商。

因此，国务院虽曾下文，严禁未经拆迁安置补偿土地管理部门把土地使用权直接转让给开发商，但制度上的漏洞往往使类似的禁令难以发挥实效。“这样带来的结果很可能就是老百姓吃大亏，而老百姓对此也没有好的办法，只能和开发商坐下来谈。”张晓玲说。

法律应敬畏生命的尊严

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