成立民间社团为何一定要请政府部门当“婆家”

一名退休法官和两个退休职工奔波四年无果

交管部门不愿主管“云南红河州机动车驾驶员协会”

民政部门：没有先例，维权社团不能批

孙登斌和他的维权社团

“老山东”四年前反映车检乱收费，央视报道后，每年 300 元审证费降到 5 元

一名退休法官和两个退休职工走到了一起

交 60 元会费就可享受协会提供的所有服务

2005 年新年的第四天，云南红河州开远市客运站二楼的一个房间里挤满了机动车驾驶员，被大伙围坐在中间者名叫孙登斌，大伙都唤他作“老山东”。

“老山东”在当地执法部门的眼里是一个有名的“刺儿头”—— 4 年前，他将当地交管部门在检审车辆时乱收费的情况反映到了中央电视台《焦点访谈》，该栏目《车检要留买路钱》的报道掀起了云南前所未有的关于交通管理滥收费的整治风暴，使原本每车每年 300 余元的审证费用降到了 5 元。

正因为这件事，“老山东”孙登斌成了当地驾驶员维权的 “代言人”。几年来，他自费跑遍云南全省宣传交通法规，参与处理交通事故，对交管部门执法进行监督，无数次跨进执法部门反映情况，维护驾驶员的合法权益。 这些经历，使孙登斌萌生了成立一个专门维护驾驶员合法权益组织的想法。

“ 4 年了，我们的‘云南红河州机动车驾驶员协会'还没有批下来，我们已经把登记机关民政部门和交警部门告上了法庭。”面对记者，孙登斌显得有些疲惫。

孙登斌有着山东人的直爽和豪气。开了 40 余年车的他，对驾驶员有着深厚的感情。退休后，他一直为了成立“驾驶员协会”而奔波。

按孙的想法，成立协会的目的就是要用大家的钱办大家的事。 如果协会成立了，自愿入会的会员只需每年缴纳 60 元会费，就可享受协会提供的所有服务，包括车辆检审、维修，涉及诉讼的，由协会统一聘请的律师提供法律帮助等。

为了完成“协会”的全部构想，他并同民政等部门的专家进行了沟通，草拟了协会章程。

就在孙登斌上下奔忙的时候，红河州中级人民法院行政庭原庭长、已经退休的国家四级法官樊广仁以及红河光明啤酒厂退休职工吕思良和孙登斌走到了一起。樊广仁、吕思良都是机动车驾驶员。

“驾驶员特别是个体驾驶员，多半都是法律意义上的弱势群体，在遇到涉法问题时往往不知所措。”樊广仁告诉记者，“成立协会就是要在合法的前提下维护会员的合法权益”。

3 个有着共同理想的人走到了一起，开始了“协会”的申请登记之路。

4 年未获“准生证”

交警支队：我们不当主管

民政部门：没有先例，维权社团不能批

退休法官受到压力最大。出租司机“私”交会费支持孙登斌

2001 年 10 月，孙登斌向红河州交警支队和红河州民政局递交了关于登记“红河州机动车驾驶员协会”的申请。 孙登斌等人的申请在当地机动车驾驶员中产生了强烈反响，当时就有 300 多名驾驶员表示愿意入会，甚至一些运输企业也表示将集体加入该会。

与民众反应相反的是，接到申请的政府部门却并不“热心”。 1 年后，孙登斌前往有关部门询问结果。红河州交警支队支队长告诉他，协会不应该在公安部门申请登记，交警支队也不能成为协会的主管单位。民政局登记科的工作人员则干脆地说：“没有先例，维权的社团不能批。” 协会未获登记，当然就不能开展活动。

2004 年 7 月 1 日，《中华人民共和国行政许可法》开始实施。当天上午 8 点，孙登斌、樊广仁、吕思良 3 人来到红河州民政局社团登记管理科，向该科提交了“红河州机动车驾驶员协会”的登记申请。

登记科的工作人员却还是拒绝登记。 无奈之下，孙登斌向云南省民政厅反映了有关情况。

在省民政厅过问下，红河州民政局终于同意筹备“红河州机动车驾驶员协会”。

有了“同意筹备”的“尚方宝剑”，孙登斌等人终于开始了真正的筹备工作。 困难这时却接踵而至。已经退休的他们，要单位出具一份身份证明都得跑上好几次。

樊广仁告诉记者，自从知道他和孙登斌等人要搞“维权协会”后，自己单位领导先后多次找他谈话，“建议”他退出筹备组。甚至，他的子女和爱人的单位领导，也找他的子女和爱人“做工作”。

2004 年 9 月 4 日上午，“云南红河州机动车驾驶员协会”第一届筹备大会终于召开，会议意外邀请到了红河州交警支队办公室的一位负责人参加。筹备大会依法对筹备组起草的《章程》作了修改并一致通过。

至此，“协会”就只剩下最后一关，由州民政局颁发登记证了。 交警支队拒不当“婆家” 没想到，“意外”却再次发生了。

筹备大会召开后，以孙登斌为代表的筹备组前往红河州民政局领取登记证。州民政局工作人员告知他们：按照现行《社会团体登记管理条例》，取得登记证必须得到主管单位的批准，也就是说，必须有一个单位成为协会的“婆家”，而且要得到这个“婆家”的批准。

按照惯例，红河州交警支队应该是“云南红河州机动车驾驶员协会”的主管单位。此时，曾经在 2004 年 7 月 26 日以文件形式答复“同意成立红河州机动车驾驶员协会”的红河州交警支队，却发出了一份（ 2004 ） 59 号文件，表明“交警支队不能作为‘红河州机动车驾驶员协会'主管单位”，原因是红河州已于 2002 年元月成立了“红河州道路交通安全协会”，“该协会的业务范围涵盖了‘机动车驾驶员协会'的业务”。

类似协会已抢先成立

当地民政部门登记证上注明，交通安全协会的经济来源：创收

此前，云南省公安厅交警总队曾于 2001 年底通知各地、州、市成立“道路交通安全协会”，“红河州道路交通安全协会”因此在 2002 年元月成立。

“很多类似的协会在实际中都没有达到预期效果。”云南省民政厅一位不愿透露姓名的官员在接受《法制早报》记者采访时说：“很多协会都变成了主管该协会单位的内部机构，并非真正意义上的行业自律团体，有的甚至演变成了主管单位的创收工具和小金库。” 为核实情况是否属实， 2004 年 12 月中旬，记者来到了红河州交警支队。 此时正是检审车辆和缴纳交通规费的高峰期。记者刚到门口，就有几个人围上来询问记者是不是要检审车辆、驾照，并称他们和内部人员很熟，要是由他们代办，可以很快办完。

据知情人介绍，“交警支队门口有两种人代办检审。一种是‘黑代办'，专门对外地驾驶员‘敲竹杠'，一种是‘支队内设的服务部门'，他们明码实价，但要收取不菲的代办费用”。

记者向一位自称是“支队内设的红河州安畅交通服务部”的工作人员打听情况。他告诉记者，他们受聘于“红河州道路交通安全协会”，该协会由红河州交警支队主管，代办检审相当方便。 “这样的协会怎么能代表驾驶员的利益呢？作为交警支队自己设立、自己审批的内部组织，如果交警违法执法或者乱收费，驾驶员能得到这样的协会的帮助吗？”孙登斌对此颇为不平。

孙登斌告诉记者，“红河州道路交通安全协会”刚成立的时候，曾向驾驶员高价强卖汽车专用“三角垫木”，经他代表驾驶员找交警支队领导理论才停止。

在红河州民政局，记者见到了“红河州道路交通安全协会”的登记材料。记者注意到，其登记证上资金来源一项赫然写着“创收”。

该协会会长是红河州交警支队原副队长李某，协会管理人员也大都是支队现任民警。

“怎么能说这样的协会的业务范围涵盖了我们的协会呢？”孙登斌说：“我 4 年前就开始申请成立的协会一直没有得到批准，交警支队自己成立的协会却批准得这么快，你说怪不怪？！”

民间社团难归“民间”

北京大学高丙中教授分析，“一些社团即使没有行政机关作为依托，也可以假借一些部门或官员或退休官员和社会名流的名望使自己在行政上不受质疑，从而具有某种合法性”

“发生在孙登斌身上的故事，其实在现实中太多了。” 云南省锡都律师事务所周文明律师告诉记者，他日前向云南省劳动保障厅递交了一份“关于成立云南省农民工维权协会的申请”，至今也没有得到批准。

“我原本打算在红河州民政局登记，但想到红河州民政局可能不会准许，所以就直接向省里的部门申请了。”周文明说，没想到云南省劳动保障厅也不愿意做主管单位，“我们后来到云南省民政厅咨询有关登记事宜，被告知有关行政部门已经成立了农村劳动力资源促进会之类的民间组织，我们的协会获得批准的可能性较小。再者，我们的协会带有维权性质，也很难在审查中通过”。

“我们这种真正由民间自发成立的民间组织，现在都被视为洪水猛兽。”周文明律师说，“我还在等云南省劳动保障厅的答复，如果最终不能登记，我们会依照《行政许可法》的相关规定，依法提起行政诉讼”。

据记者了解，近年来，中国的民间社团发展迅猛，其中不乏以社会服务和学术研究为目的的“民间社团”。但这种发展往往是“泥沙俱下”。在各种新登记的社团中，相当一部分同政府部门有着很深的渊源，有的是在政府支持下成立的，有的甚至干脆就是从政府分离出来的部门。

北京大学高丙中教授分析，“一些社团即使没有行政机关作为依托，也可以假借一些部门或官员或退休官员和社会名流的名望使自己在行政上不受质疑，从而具有某种合法性”。

如何使民间团体真正回归民间，变成能有效协调社会和国家、社会团体之间及其内部成员之间关系的社团性行业协会组织？ 北京大学法学院行政法专家姜明安教授认为，民间组织要想充分发挥其作用，就必须进行改革，而不能保持现在这种“二政府”、“维持会”的状态。民间组织要想名副其实，首先经费必须自筹，要有自己的资金来源和渠道；其次，必须真正代表组织成员的利益，要参与政府的决策，并管理好自己组织的成员。

民间社团的难治之“乱”

民政部门：民间社团实在是太乱了

有关人士：不能因为乱，就把应该登记的民间社团拒之门外

针对孙登斌等人为何不依法登记合法民间社团的追问，云南省民政厅一位官员坦承，从形式和实质要件来讲，“红河州机动车驾驶员协会”是可以得到登记的，但现在的形势是，民政部门连现有的社团清理都应付不了，“红河州民政局未予登记，可能有其他考虑”。

“目前我国的民间社团实在是太乱了。”民政部门一位官员告诉记者， 1998 年之前 , 社团管理一直处于职责不清的状态，各部门争相批准成立社团，甚至社团自己也在审批社团，还有一批“黑社团”在非法活动。 在不久前举行的国际合作与公众参与研讨会上，应邀出席会议的民政部社团登记服务中心副主任乔申乾表示，我国民间组织一直以来存在重登记、轻管理的问题，导致社团活动频频“越轨”。

记者致电民政部了解到的情况是：为扭转“一手软、一手硬”的局面，民政部门曾频出重拳，清理处罚了一大批违规社团，仅全国性的社团就注销了 100 多个。民政部相关人员透露，由于缺乏来自社会的监督，绝大多数社团都在从事营利性活动，更有少数人利用社团牟取私利，甚至进行违法活动，因此，“受到清理整顿的只是冰山一角”。

众多社团的“乱”，也是民政部门现今对新申请登记社团“小心翼翼”的原因之一。云南省民政厅一位官员告诉记者，“尽管有些社团的申请看起来具有无可挑剔的合法性”。

业内人士指出，不能因为“乱”，就把应该登记的民间团体拒之门外。一些人和一些政府部门对民间组织的认识还存在误区和差距，譬如担心民间组织的发展影响社会的稳定和削弱政府的管制权威等等。

“重要的是登记后的管理和有效的监督。”云南大学法学院周麒副教授说。

据了解，国外特别是西方发达国家的民间组织发展非常迅速，但在我国尚处于探索阶段。

“立法的滞后对民间组织的建立和管理越来越不适应了。”云南省民政厅的官员告诉记者，孙登斌和他们的“红河州机动车驾驶员协会” 4 年“难产”并不是特例。

一些民间组织人士指出，事实上，一些主管部门在批准民间组织成立之后，只是收取管理费用，根本不进行实质性管理，对民间组织开展活动和工作也没有进行指导。

令人欣喜的是，记者致电民政部了解到：该部正在配合国务院法制办对现行社团管理方面的法规进行修订。据民政部社团登记服务中心副主任乔申乾透露，民政部目前正在研究制定中国民间组织的评价体系，以规范民间组织的发展。此外，有关民间组织专职从业人员的福利、待遇和职称方面的相关规定也正在研究之中。

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