湖南省公安厅一项良好制度遭遇基层公安部门扭曲和玩弄，为“上有政策，下有对策”的畸形官场生态提供了一个标本

湖南省祁东县公安局对照省厅考核计分标准“缺什么就补什么” ；省厅复核时发现不少破绽，其排名由全市第一跌至后列；省厅证实，该局确实存在严重弄虚作假行为。

2005 年 1 月 12 日，湖南省公安厅法制处执法监督科向记者证实，祁东县公安局在 2002 年度接受执法质量考评过程中确实存在“严重弄虚作假”行为。依据考评制度，省公安厅当时对祁东县公安局作出了最严厉的惩罚——扣其 3 分。祁东县公安局集体造假应对上级执法检查的闹剧因此浮出了水面。

举全局之力造假

2002 年 10 月间，湖南衡阳市祁东县公安局下属各单位负责人执行了一项“特殊使命”——将办案案卷全部集中到县局法制办。 3 间办公室堆放不下，多余的案卷还放到了治安大队的会议室和局会议室。

此前不久，时任祁东县公安局局长的李衡在全局股、所、队负责人会议上提出了一个“响亮”的口号：“祁东县局一定要在衡阳市执法质量考评中争一保二。”

其中的一个重要背景是， 2001 年初， 湖南省公安厅启动了执法质量考评制度。该制度规定，省公安厅将对各县级公安机关在办案过程中执行法律法规等情况进行量化考评，考评结果直接与公安局长的政绩和任用挂钩——连续两年被评为优秀的单位及执法责任人将获记功、嘉奖；不达标的单位，则要被内部通报批评，限期整改，执法责任人由省公安厅集中进行诫勉谈话。

而最让民众叫好、令公安局长们感觉紧张的是：省公安厅对连续两年不达标的单位的执法责任人将责令引咎辞职，或商请任免机关免职。

祁东县公安局一位不愿意透露姓名的派出所长回忆，当时，李衡还在会上宣示：谁摘单位的牌子，我摘谁的帽子。

会后，祁东县公安局一位分管法制的副局长受命组织实施“特殊使命”——“辅导”各股、所、队如何应对省厅执法检查。

祁东县公安局现已退休的民警李求实（化名）告诉《法制早报》记者，当时的行动分为三步：第一步，将所有案卷集中分类，由县局法制办逐一审查，“阅卷人员”查出问题，列出需要补充的相关提纲；第二步，各股、所、队负责人补充好提纲所列内容后，交回法制办；第三步，法制办审查验收，仍不符合要求的，退回相关股、所、队，要求重新整理。

总的原则是：按照省厅颁布的考核计分标准，逐项审查案卷材料，“缺什么就补什么”。

曾经参与其中的民警王刚（化名）发现，他们所做的不只是补正的事情，还得伪造领导或者违法人员以及犯罪嫌疑人的签名手印，“这不是造假应付省厅检查，是什么？”

李求实说，当时的案卷造假行为持续了 40 多天，动员警力上百名。

造假掩饰执法“黑洞”

王刚透露，祁东县公安局这次大规模集中整理案卷，主要是补充完善相关法律手续。比方说，派出所查获赌博行为，按规定应先报县局治安大队审查并作裁决，然后通过告知书告知当事人处罚内容。

事实上，祁东县公安机关在办案过程中手续颇多缺失，此番补办手续，也就是通过造假使不规范行为得到“规范”。

湖南省公安厅政治部的一名处级干部说，由于民警素质参差不齐，程序意识淡薄，在内审内批环节多有遗漏，省厅为此也允许基层在执法质量考评之前自纠自查，补齐相关法律手续。

令湖南省公安厅没有想到的一个事实是，祁东县公安局的自纠自查却变成了案卷造假，通过“补充手续”，一些民警执法中的“疏漏”被掩盖、消化了——涉案人员依法应予裁决拘留的，事实上却并未裁决拘留；裁决书裁决对涉案人员进行罚款并处治安拘留的，涉案人员往往以多交罚款来换取免除拘留。

“谁也不愿在拘留所里呆着，他们会想方设法疏通办案人员。”祁东县公安局一位民警说。

退休民警李求实更是毫不客气地说，因为太多私下交易， 2002 年度祁东县有相当数量的涉案人员被免予拘留。

祁东县公安局领导为此要求县拘留所配合办案单位造假——股、所、队各自伪造台账交拘留所，拘留所则伪造一份总的台账，以吻合全县应被拘留的人数和人名。

此外，李求实说，祁东县公安局刑事拘留转捕率较低，一些派出所对刑事拘留者降格处理或违规取保候审，以获取保证金。农村涉案人员取保候审的保证金一般不低于 3000 元，城区则不低于 5000 元。保证金上不封顶，经济犯罪嫌疑人取保候审保证金最高收到 10 万元。

祁东县公安局取保候审率一度高居衡阳市第一。 2003 年 8 月，衡阳市公安局法制办负责人在全市法制检查讲评会上曾警告，祁东再这么弄，市局将取消祁东县局取保候审的权力。

留置盘问也是造假的区域。根据警察法规定：留置盘问作为办案手段，被限定于对四种特定行为的违法犯罪嫌疑人员审查中，且时间不超过 24 小时，特殊情况可延至 48 小时。但祁东县一些派出所在处理治安案件时，普遍使用留置盘问，且多有超时。

“只要一留置，接受处理的对象的压力就大了，收取罚款更快。” 祁东县公安局一位民警承认。

祁东县城东派出所原所长刘霁告诉记者，省公安厅规定留置超时一个扣 0.3 分。为了避免扣分，城东派出所伪造了一本台账交拘留所，但县局法制办事后发现该所做假做得“太粗”，对超出 24 小时的留置，未“精确”到超时几时几分，遂通知拘留所再作修改，但未通知派出所改动。结果，湖南省公安厅执法考评人员发现，拘留所台账和派出所台账之间相互矛盾，该所因此被扣 4 分多。

造假风仍未平息

2002 年 1 月，湖南省公安厅通报了 2001 年度县级公安机关执法质量考评情况：全省 18 个县级公安局在年度执法质量考评中不合格，均存在立案不实、程序违法、滥用强制措施、刑讯逼供、乱扣乱罚等群众反映强烈的问题。

18 位公安局长被召到省厅诫勉谈话，并被安排参加法律业务培训及考试，之后，各自领回一块省厅制发的“湖南省县级公安机关执法质量考评不达标单位”黄牌，挂在局党委会议室。

在 2002 年度执法质量考评中，湖南省公安厅处分了一批公安民警。 考评前，省公安厅获悉常德市汉寿县公安局取保候审数量特别多，遂调出该局全部案卷逐一复查，发现不少问题。汉寿县公安局 4 个单位负责人被追究行政责任。此次考评中，永州市蓝山县公安局再度未达标。考评发现，该局 2002 年共接报警案件 1160 起，查处行政案件 537 起，计 607 人，而接受检查的台账登记报警案件仅 679 起，行政案件仅 282 起，计 352 人。

2003 年 3 月，湖南省公安厅党委责令蓝山县公安局局长唐某在 4 月 30 日前引咎辞职。

祁东县公安局多名干部向《法制早报》反映，李衡在组织“整理”案卷的全局股、所、队长会议上警告说，如果省公安厅免我的职，我先免你们的职。

到 2003 年，造假风仍未平息。

2005 年 1 月 3 日，记者获得一份祁东县黄土铺派出所 2003 年度处理赌博事件的案卷材料。该案卷据称是参与造假者私下保留的。案卷“简要案情”一栏记载： 2002 年 12 月 29 日，张友元、张再元、陈昆仑、陈又清等 9 人利用扑克牌赌博。派出所作出没收共同赌资 35.8 元，赌具扑克牌一副的处理。

一署名为“赵石元”的人在《治安管理处罚审批表附页》中的“治安股意见”栏里写道：“同意给予张友元拘留拾日并罚款伍百圆，请批示。”《公安行政处罚案件告知登记表》显示：黄土铺派出所根据相关规定，对张等 9 人给予治安拘留 10 日，并处罚款 500 元处罚。同年 12 月 30 日，县治安拘留所《执行治安拘留回执》称，“陈又清等已在我所执行治安拘留”。 2003 年 1 月 1 日，黄土铺派出所《代收没收款收据》显示，陈、张等人均交缴罚款 500 元——整个案卷看上去规范严谨。

记者调查得知： 2002 年 12 月，赵石元尚在金桥派出所，并不在县公安局治安股工作。

在祁东县黄土铺镇万福村，记者找到了案卷涉及的陈昆仑等人。

陈昆仑说，当年出事后，陈又清第三天就被放出，他本人交纳 200 余元拘留期间伙食费后出所。其他人则因为交不起伙食费和罚款被关了 10 天以上。

陈昆仑等人听说案卷里称他们均被拘留 10 日并各处罚款 500 元，愕然，随后大笑。

祁东县公安局内部人士分析说，派出所没有收到罚款，却制造已经收到罚款的资料，是为避免因执法不严而被省厅考评扣分。

另一份保留下来的案卷材料显示： 2002 年，黄土铺派出所对出售气枪铅弹的谢品学刑事拘留，后取保候审。

1 月 5 日，记者找到了谢品学。谢品学看了一份署名显示是他所写的一份保证书后情绪激动，急称“这显然是假的，我能写那么漂亮的字？”

造假后的微妙变局

经全局“上下努力”，祁东县公安局在 2002 年度衡阳市执法考评中获得 87.5 分，拔得全市头筹。

根据规定，湖南省各地、州、市执法考评中排名第一和最后一名均须接受省公安厅复核。省厅复核时发现祁东县公安局不少“破绽”，最后评分 76 分。祁东县局转眼由全市第一名跌至落后行列。

据称，主持复核的湖南省公安厅一副厅长和相关人员事毕没有接受祁东县局安排的饭局，匆匆离开祁东。

2005 年 1 月 12 日，湖南省公安厅法制处执法监督科向记者证实了祁东县局 2002 年度接受执法质量考评过程中确实存在“严重弄虚作假”行为。一个佐证是，省公安厅当时依据考评制度给予祁东县公安局最严厉的惩罚——扣其 3 分。

李衡连夜召集局党委成员和股、所、队长开会，时间长达 3 小时。李严厉批评一些同志“不配合 ( 工作 ) ” ，并称将给予惩罚。

城东派出所原所长刘霁说他因为被扣 4 分多，成为“主要责任人”。 2003 年 1 月初，他被调任边远派出所临时负责人。局党委部分成员对此决定表示异议——刘属于县委管理的副科级干部，公安局只有呈报权，并无调任权。

祁东县公安局经文保大队原内勤匡美兰告诉记者，因台帐造假她被扣了 0.5 分，听说自己要被调到一个边远派出所，她当即声称，如果遭局领导报复，将到省厅和北京告发。匡后被调到局工会。

祁东县公安局主要领导一些非正常行为引起众多不满，加剧了公安局内部矛盾。

2005 年 1 月 5 日，祁东县人大常委会主任匡梅生接受记者电话采访时说， 2004 年 3 月，县人大、政协“两会”期间，有人大代表称将提出罢免李衡公安局局长职务议案。常委会报告给县委后，县委书记直接做代表的工作，罢免案因此“搁浅”。

2004 年 6 月，李衡调任衡阳市交警支队政委。 7 月 3 日，祁东县委以“问题班子”为由，改组了祁东县公安局党委班子。

祁东县公安局一些民警吁请上级部门和更多新闻媒体来祁东调查详情。与之迥异的是， 2005 年 1 月 10 日，李衡在电话里拒绝了记者探访和进一步求证的要求。他说，你们怎么调查就怎么写好了，“不要来找我”。

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