近代以来形成的由立法机构集中立法的模式，很容易使法律变成立法机构内部临时形成的多数谋求自己特殊利益的工具。哪一派拉到的票越多，它所提出的法案就越容易通过，当然它的利益也就会得到较好照顾。甚至少数派的利益甚至会被牺牲，由少数派为多数派的好处买单。

随着行政机构拥有越来越大的立法权力，立法正在逐渐变成行政机构方便自己行政性管理的工具。湖北省人大常委会法规室副主任王亚平的研究为这一论断提供了一个证明。

根据王亚平的研究，截至2003年1月1日，当地现行有效的地方法规中，近一半名称含“管理”二字。也就是说，地方立法具有命中明显的倾向性：注重立方便政府管理、约束百姓和企事业单位的法规。王亚平也分析了个中原因：地方性法规绝大多数由政府及其部门起草。对部门有利的法规，部门积极起草；仅有社会需求而没有部门积极性的法规，往往缺少关注，也难以及时出台。

事实上，不管是地方法规，在全国性法律中，有不少、甚至大多数实体性法律，都是由相应的行政管理部门提议制订并全面负责起草的。很自然地，这样的法律多从方便管理的角度入手，对于个人和企业的权利与利益则疏于考虑。

这似乎已经形成了某种惯例，谁起草的法律、法规，在其正式颁布后，也由谁来执行。通常，在颁布该法律、法规之后，那个主管部门都会进行一番宣传活动，仿佛这法律、法规就是它进行行政管理的内部规章。

也难怪，主要用于设定行政管制和行政执法的权力。用法律设定权力，当然是一个进步，但用法律所设定的权力如果过大，或者关于管制和执法权的条款弹性太大，行政管理部门如果又拥有事实上的解释权，则这种设定就没有太大意义，也不合乎法治的基本原则。

王亚平提出的解决办法是，地方立法机构应树立“维权型立法”理念，少立些为政府部门“争权”的法，多立些为老百姓维权的法。从立法程序上说，“政府立法”也要向“社会立法”转变。

可以补充一点：从立法的内容看，应淡化行政性执法。在大量法律法规中，都有“法律责任”一章，其中对个人和企业的违法违规行为，以行政性处罚为主，且以行政性惩罚来替代司法性惩罚。比如随便翻翻《证券法》，里面详尽规定了种种行政性处罚例则，证监会可以对哪些行为罚款多少。但对于相关行为的民事和刑事法律责任，却总是一笔带过，语焉不详。因而到了现实中，这样的法律、法规常常给权利和利益遭到损害的个人和企业通过司法途径寻求救济设置了障碍。

然而，行政机关作出的处罚行为，大多数涉及到公民的财产、甚至人身自由。将限制个人此类权利的权力给予一般行政部门，尤其是基层行政部门，很容易导致执法过程中权力的滥用。而行政性罚款的诱惑更容易使行政管理部门越权行事。

而且，法律、法规由行政管理部门自己在事实上制定，自己解释，又自己执行，对于个人和企业来说，显著地有失公平。

（作者系《中国新闻周刊》评论员）

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