最高人民法院委托北京大学法学院贺卫方和中国政法大学樊崇义两名教授分别牵头起草“人民法院组织法”修改建议稿。专家建议稿首次提出了法官独立以及法院设置与行政区划相分离的具体方案。专家建议经媒体报道后立即引起了广泛关注。

在一块领土上，通过建立独立强大统一的司法体系，通过司法判例逐渐形成统一的法律秩序，较之立法上的集中统一，更不用说是行政中央集权制，能够更有效地实现该领土的政治和经济一体化，使居民成为相互认同、富有内部凝聚力的公民团体，并且在有效地扩张中央政府权力的同时，相对更少地损害甚至保障地方自治和人民自主治理，这对我们来说还是一个反直觉的认识。

我国的行政从中央开始，在乡政府甚至村委会结束。对一般公民来说，我国司法的二审终审制使大部分案件封闭于一个地级市的法院，我国的司法是彻底地方化的。行政中央集权制使所有政府相互缠绕在一起，一个最小的乡官也代表了政权所有的权威，再加上司法权的虚弱，后果是单个公民碰到一个最小政府单位的最小官员的侵害，也没有办法，所以有“灭门的知县”的说法。我国存在严重的地方保护主义，原因之一就是我国的法院系统是高度地方化的，受到侵害的当事人不指望从法院获得救济，目前我国的法院也不能提供这种救济。但是，如果我国实现了司法的一体化——例如建立属于中央法院系统的巡回法院、保障法官对地方政府的独立，法院至少可以对地方性法规进行审查，通过司法判决个案累积的方式对地方保护主义的打击又是彻底的、是方方面面细致无遗的。在千百万人对自身利益的关注中，在众多法院的司法过程中，在无数的案件中，地方政府的行为受到了实实在在的检测。

在我国建立统一的司法体制，只需要中央和省两个法院系统即可（每个系统中根据需要几个层级的法院），司法区和行政区不必重合。市和县政府，其功能是市政性的，是和人民直接打交道最多的，不应该建立自己的法院。司法权的统一，也是通过上诉审机制和下级法院遵循上级法院的先例实现的，要排除上级法院对下级法院行政性的干预。

只有建立了统一的司法体制，行政分权才是可能的，司法调控是行政分权良好运作的基础。行政权被分散到许多人之手，没有行政等级制度，就必须引入法院对行政的控制，将司法手段用于下属的行政部门。由于行政权和司法权各自的特点，一个行政分权、司法集权的体制远胜于一个行政集权却司法割裂的体制，不要说保护个人的权利，就是维护国家的权力也是如此。

（作者系北京大学博士）

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