安徽省有一条规定，政府“红头文件”在出台前，必须经过政府法制办的审查。安徽省法制办官员表示，这一由法制办对部门规范性文件进行前置审查的制度，等于在“红头文件”出台前设立了一道安全阀门。从制度设计的角度看，这确实是一项可取的制度。

事实上，在现实生活中，法律违反宪法，法规违反法律，红头文件违反宪法、法律、法规的事情，时有发生。

要建设法治政府，就必须通过有效的机制阻止这样的法规和政策发生效力。对此，通常有两种办法，一种是事前的审查，一种是事后的审查。事后的审查程序有两种，一种是宪法所规定的，全国人大常委会可以撤销地方通过的违反宪法和法律的法规和政令。但是，全国人大常委会几乎没有行使过这种权力。另一种是行政诉讼，但在行政诉讼中，法院只对行政机关的行政行为程序上的合法性进行审查，而不能对法规、政策本身进行审查。因此，即使人们普遍地觉得某项法规、政策显著地不合理，似乎也没有办法将其废止。

面对这种事后审查的制度性缺失，事前的审查就具有特别重要的意义。就地方性法规来说，还有一定程度的事前审查。大多数法规是由对应的行政部门主持起草的，再经过人大审议通过。人大本身的审议可以消除部分不合理的因素。

因此，推进依法行政，对于这部分完全由行政机构制定的政策、政令，需要建立一个从政策事前进行合法性审查的机制。目前各级政府普遍设立的法制办可以承担起这个责任。将提交人大讨论的法规，固然需要经过法制办审查，即便是一般红头文件，甚至具体政策，均需事先由法制办从法律专业的角度予以合法性审查。事实上，这一机制是有经验可以借鉴的，这就是日本内阁中的法制局。这是行政系统的一种自我约束、自我防错机制。它固然可能降低行政部门的政策制定效率，但却可以增加政策的合法性，从而使民众心悦诚服地执行之，这反过来能够提高政策的执行效率。

（作者系九鼎公共事务研究所研究员）

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