清末作为中国百年宪政之滥觞，实为当时内忧外患的艰难时局所迫。清王朝为了挽回没落皇权的命运，被逼着从新政一步步走向宪政，但是历史并没有留给它太多的机会，来弥补和调整中国千年君主专制所织下的不堪重负的“破网”，最终想通过立宪巩固皇权的愿望在不可逆转的立宪运动中破灭。然而，无论是当时的改良立宪派还是革命立宪派的宪政努力，毋庸置疑为中国百年宪政奠定了基。

捅破清末立宪这层纸的任务是由出洋考察政治的五大臣“无意”中完成的。何谓“无意”，起初五大臣出洋考察政治的本意，并非是宪政，而是解决有关新政困境的政治问题。而事实上，五大臣在考察日、美以及欧洲各国政治时，除了议院、公署等国家机关外，还考察了各国的商肆、工厂、矿场等场所。因此，在五大臣出洋考察归来之后，清政府设立的是考察政治馆，而不是预备立宪之后的宪政编查馆。难怪袁世凯事后上奏折认为有必要再择大臣赴德日详考宪法，指出“前者载泽等奉使出洋，原考求一切政治，本非专意宪法，且往返仅八阅月，当无暇洞见源流。”当然，也有大臣上奏折认为五大臣多事，考察政治变成了考察宪政，以至于祖宗成法不存。

朝廷起初的“无意”，却不代表五大臣的“无意”，可以说，他们的考察过程和结果都是富有成效的。他们的一路考察过程中除了汇报行程之外，专注点还是在东西方的宪政上，并不断把对日、美、英、德、法、意、俄等十余国的政治情形报告朝廷。他们不但听取了德皇关于“中国变法必以练兵为先，至于政治措施，正宜自审国势，求其各当事机，贵有独具之规模，不在徒慕夫形式”的意见，而且还听取了日本穗积八束等宪法学家的授课，并把相关的各国宪政专论发表在官报上。他们在归国之后，着意于“立宪利于君，利于民，不利于官”的论点上，终于与其他拥护立宪的士大夫一道说服朝廷实行预备君主立宪。其后，又在袁世凯等一批拥护立宪的官僚的支持下，紧接着引发了第二次三大臣达寿、李家驹、于式枚专意日、德、英君主立宪的考察，清末宪政又往前迈进了一大步。可以说，五大臣出洋考察宪政是清末新政和宪政之间承前启后的事件。

五大臣出洋考察政治之后清政府拉开了预备立宪的序幕，使原本停滞不前的新政出现了新的转机。新政的变化，不但表现在更订法制、厘定官制，起草宪法等这些大处，而且对于原来新政中已经筹办的具体事项也显现了积极的作用。比如在审理滥用刑讯的案件中，宣布预备立宪前，把恤刑与“皇仁”相联系；而在此之后，恤刑与“皇仁和法治”联系在一起。又如预备立宪之后，改定律例中诉讼诸法的制定与司法独立相联系，使法制的改革摆脱了违背宪政原则和精神的成法旧章，从而加速了国家权力及其组织的分化，初现近代宪政的端倪。

清政府把立宪作为挽救“皇权”的良药，与清末历次新政一样，与生俱来就是一种工具。因此，清末预备立宪由于失去民众的支持，终于在苦苦支撑了六个岁月之后谢幕了。

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